Lawgoritma

Indonesia sejak proklamasi Kemerdekaan 1945, sudah mengadakan interaksi denganNegara maupun Organisasi Internasional, yang tunduk pada Hukum Internasional.Indonesia sudah terlibat dalam pembuatan berbagai Perjanjian Internasional.Permasalahan yang dihadapi adalah bagaimana sikap Indonesia terhadap keberadaanHukum Internasional, dan bagaimana Indonesia menerapkan Hukum Internasional,termasuk didalamnya Perjanjian Internasional. Pada tahun 1969, 1978 dan 1986.Indonesia menetapkan bahwa yang mempunyai kapasitas untuk membuat PerjanjianInternasional adalah Presiden. Sekarang Indonesia mempunyai Undang-Undangmengenai Perjanjian Internasional yakni Undang-Undang No. 24 Tahun 2000.

Permasalahan yang mungkin masih relevan untuk dibahas adalah bagaimana sikapNegara ketika terjadi pesinggungan atau perbenturan dan bahkan pertentanganantara Hukum Internasional dan Hukum Nasional. Hal ini mungkin terjadi dalampenerapan Perjanjian Internasional di ranah Hukum Nasional.

Negara akan mengutamakan Hukum Internasionalatau Hukum Nasional?

Permasalahan pengutamaan dapat diselesaikan dengan menggunakan paham (teori)dalam hubungan antara Hukum Internasional dan Hukum Nasional. Dikenal ada duapaham yaitu dualisme dan monisme.

Berdasarkan paham monisme Hukum Internasional dan Hukum Nasional merupakanbagian yang saling berkaitan dari satu sistem hukum pada umumnya. Pengutamaanmungkin pada Hukum Nasional atau Hukum Internasional. Menurut faham monismedengan pengutamaan pada Hukum Nasional, Hukum Internasional merupakankelanjutan Hukum Nasional. Hukum Internasional merupakan Hukum Nasional untukurusan luar negeri, paham ini cenderung mengabaikan Hukum Internasional.

Berdasarkan paham monisme dengan pengutamaan pada Hukum Internasional, HukumNasional secara hirarkis lebih rendah dibandingkan dengan Hukum Internasional.Hukum Nasional tunduk pada Hukum Internasional dalam arti Hukum Nasional harussesuai dengan Hukum Internasional.

Dimungkinkan ada monisme yang menganggap bahwa Hukum Nasional sejajar denganHukum Internasional. Hubungan antara keduanya saling melengkapi. Hal initercermin dalam Statuta Roma atau Konvensi tentang Terorisme Bonn.

Hukum Internasional tidak mewajibkan bahwa suatu Negara harus menganut pahamdualisme atau monisme. Dalam praktek pilihan pengutamaan pada Hukum Nasionalatau Hukum Internasional, ditentukan oleh preferensi etnis atau preferensipolitis. Bagi pandangan yang mempunyai sikap politis nasionalis, akanmengutamakan Hukum Nasional. Sebaliknya bagi pandangan yang simpatik padaInternasionalisme, akan mengutamakan Hukum Internasional.

Dalam UUD 1945 maupun Undang-Undang yang ada sekarang, belum ada ketentuan(pasal), yang secara tersendiri menentukan sikap Indonesia. Bertumpu padapengakuan Indonesia terhadap keberadaan Hukum Internasional, Indonesia menganutpaham monisme. Berdasarkan praktek, Indonesia cenderung pada monisme denganpengutamaan Hukum Internasional.

Masalah berikutnya yang perlu diperhatikan adalah bagaimanakah penerapan HukumInternasional dalam ranah Hukum Nasional Indonesia. Mengenai hal ini adabeberapa teori yang dikenal dalam Hukum Internasional, yaitu teoritransformasi, delegasi, dan inkorporasi.

Menurut teori inkorporasi Hukum Internasional dapat diterapkan dalam HukumNasional secara otomatis tanpa adopsi khusus. Hukum Internasional dianggapsudah menyatu ke dalam Hukum Nasional. Teori ini berlaku untuk penerapan HukumKebiasaan Internasional dan Hukum Internasional universal.

Dalam penerapan Hukum Internasional, yang bersumber dari PerjanjianInternasional ada dua teori, yaitu teori transformasi dan teori delegasi.Berdasarkan teori transformasi, Hukum Internasional yang bersumber dariPerjanjian Internasional dapat diterapkan di dalam Hukum Nasional apabila sudahdijelmakan (ditransformasi) ke dalam Hukum Nasional, secara formal dansubstantif. Teori transformasi mendasarkan diri pada pendapat pandanganpositivis, bahwa aturan-aturan Hukum Internasional tidak dapat secara langsungdan “ex proprio vigore” diterapkan dalam Hukum Nasional. Demikian jugasebaliknya. Hukum Internasional dan Hukum Nasional merupakan sistem hukum yangbenar-benar terpisah, dan secara struktur merupakan sistem hukum yang berbeda.Untuk dapat diterapkan ke dalam Hukum Nasional perlu proses adopsi khusus atauinkorporasi khusus.

Cukup sulit menetapkan teori apa yang digunakan Indonesia. Indonesia tidaksecara tegas-tegas menerima teori inkorporasi. Tetapi Indonesia nampakcenderung secara diam-diam menggunakan teori inkorporasi. Dalam menerapkanHukum Kebiasaan Internasional dan Hukum Internasional universal, Indonesiatidak pernah melakukan tindakan yang dapat dikategorikan sebagai adopsi khusus.

Indonesia nampak tidak sepenuhnya menggunakan teori transformasi. Dalampenerapan Perjanjian-Perjanjian Internasional yang berlakunya tidak memerlukanratifikasi, Indonesia belum pernah membuat perundang-undangan yang mengatursubstansi perjanjian yang telah ditandatangani.

Pasal 2 instrumen pengesahan telah menetapkan kapan berlakunya perjanjian yangbersangkutan dalam Hukum Nasional Indonesia. Ketentuan Perjanjian Internasionaldijadikan Hukum Nasional dengan Undang-Undang atau Peraturan Presiden.Ketentuan Perjanjian Internasional dijadikan Hukum Nasional denganUndang-Undang atau Peraturan Presiden. Perjanjian Internasional yangbersangkutan dibiarkan dalam naskah aslinya. Prosedur yang dilaksanakanmerupakan bagian dari keseluruhan proses pembuatan Perjanjian Internasionalyang bersangkutan.

Keterikatan Indonesia pada Perjanjian Internasional yang bersangkutan,dilandaskan pada penyampaian instrumen ratifikasi dalam ranah HukumInternasional. Apabila Indonesia sudah menjadi Negara pihak, Indonesia wajibmelaksanakannya dengan itikad baik dan melakukan penyesuaianperundang-undangannya dengan Perjanjian Internasional yang sudah berlaku secaradefinitif.

Penutup
Praktek-praktek yang tidak ajeg dan simpang siur yang mengakibatkanpermasalahan perlu diluruskan. Hasil pelurusan dirumuskan dengan baik dandisosialisasikan serta dikomunikasikan kepada semua pengelola Negara dan WargaNegara. Hasil akhirnya dituangkan dalam bentuk perundang-undangan di bawahUndang-undang Dasar.

Konstitusi merupakan hukum tertinggi dalam penyelenggaraan ketatanegaraan suatuNegara oleh karenanya pembuatan Perjanjian Internasional yang merupakan salahsatu dari aktivitas penyelenggaraan Negara sudah seharusnya didasarkanketentuan yang terdapat dalam konstitusi. Konstitusi juga mempunyai fungsisebagai pondasi dalam penyusunan sistem Hukum Tata Negara, oleh karena itupembuatan Perjanjian Internasional juga menjadi bagian dalam sistem konstitusi.Sementara ini masih terdapat perbedaan pendapat baik diantara pakar hukummaupun praktisi penyelenggara Pemerintahan Negara mengenai dasar konstitusionalyang mengatur pembuatan Perjanjian Internasional. Perbedaan yang menyebabkanpandangan yang beragam tersebut mempunyai implikasi baik praktis dan teoritisdalam memberi dasar pengaturan tentang Perjanjian Internasional.

Uraian di bawah ini mencoba untuk menemukan dasar-dasar pengaturankonstitusional pembuatan Perjanjian Internasional menurut UUD 1945 dalam suatukesisteman. Charles Sampford melihat bahwa ada pandangan yang umum mengenaisistem dan ciri atau karakteristik sistem yaitu disebutkan bahwa dalam sistemterdapat: “there are wholes; they haveelements and those elements have relations which form structure”.Lebih lanjut dinyatakan: “Source-basedsystem has legal rules or norms for elements. These are related by relations ofauthority or validity to higher rules. These relations are clasically formedinto a pyramidal and hierarchal structure with one ultimate rule, ‘basic norm’or ‘legal science fiat’ at the top. The wholeness factor is provided by thestructure itself and by its function of providing the authoritative basis forall law in community”. Dengan berdasar pada pengertian sistemsebagaimana di atas uraian di bawah ini akan ditinjau dari PerjanjianInternasional dalam UUD 1945.

Dasar Hukum

Dasar Hukum Perjanjian Internasional dalam ketentuan UUD 1945 setelah mengalamiperubahan ialah Pasal 11 yang menyatakan:

(1) Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang,membuat

Pasal 11 UUD tersebut satu-satunya Pasal dalam UUD 1945 yang menyebutkandidalamnya adanya kata “Perjanjian Internasional”, oleh karena itu perlu dikajilebih dahulu dalam konteks apa UUD 1945 tersebut mengatur hal PerjanjianInternasional.

Pasal 11 termasuk dalam Bab III yang berjudul Kekuasaan Pemerintahan Negarayang di dalam substansi pasal-pasalnya mengatur tentang Presiden dalam sistemUUD 1945. Bab III UUD ini mengalami perubahan yang sangat banyak apabiladibandingkan dengan Bab III UUD sebelum perubahan. Disamping perubahan isipasal-pasal perubahan UUD juga menambahkan pasal-pasal baru dalam Bab III iniyaitu : Pasal 6A, Pasal 7A, Pasal 7B, Pasal 7C.

“Pihak Negara lain secara prima faciedan secara hukum dapat memastikan bahwa apa yang dinyatakan oleh PresidenIndonesia tidak lain adalah pernyataan keinginan Negara Indonesia yang artinyaNegara lain tersebut tidak harus perlu berhubungan dengan lembaga Negara yanglain untuk mengetahui maksud atau kehendak Negara Indonesia dalam membuatkesepakatan dengan pihaknya.”Pasal 11 sebelum perubahan merupakan pasal tunggaltak berayat yang berbunyi: “Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyatmenyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan Negara lain”, dansetelah perubahan UUD ketentuan yang terdapat dalam Pasal ini menjadi ayat (1)Pasal 11 tanpa dilakukan perubahan bunyi aslinya. Kedudukan Presiden dalam UUDsetelah perubahan berbeda dengan kedudukan Presiden sebelum perubahan, haltersebut dikarenakan adanya perubahan dalam Pasal 5 ayat (1) UUD. Sebelumperubahan Pasal 5 ayat (1) menyatakan: “Presiden memegang kekuasaan membentukUndang-Undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”, sedangkan setelah perubahanPasal tersebut menjadi berbunyi: “Presiden berhak mengajukan RancanganUndang-Undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat”. Pasal 20 ayat (1) UUD setelahperubahan berbunyi: “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentukUndang-Undang”. Dari perubahan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) tersebutterjadi pengalihan pembuatan Undang-Undang dari tangan Presiden ke DPR.

Perubahan demikian juga menyebabkan perubahan pada apa yang dimaksud sebagaiKekuasaan Pemerintahan Negara oleh Bab III UUD. Sebelum perubahan UUD,Kekuasaan Pemerintahan Negara yang berada di tangan Presiden meliputi:
(1) kekuasaan eksekutif (vide Pasal 4 ayat (1) UUD);
(2) kekuasaan membentuk Undang-Undang (vide Pasal 5 ayat (1) UUD sebelumperubahan

Setelah perubahan UUD, Kekuasaaan Pemerintahan Negara yang diatur dalam Bab IIImenjadi hanya meliputi kekuasaan saja yaitu:
(1) kekuasaan eksekutif;
(2) kekuasaan sebagai kepala Negara.

Bab III UUD mengandung substansi yang berhubungan dengan lembaga Presiden dalamsistem UUD 1945 dimana didalamnya termasuk kewenangan Presiden untuk menyatakanperang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan Negara lain. KedudukanPresiden dalam sistem presidensiil menjalankan dua fungsi sekaligus yangmelekat yaitu sebagai kepala eksekutif dan sebagai kepala Negara. Dengan adanyaPasal 11 tersebut UUD 1945 menetapkan bahwa Presidenlah yang mewakili Negaradalam melakukan hubungan dengan Negara lain dan bukan lembaga Negara lainnya.

Bentuk Hukum

Sebuah Perjanjian Internasional pada hakekatnya adalah merupakan penuangankesepakatan yang diambil oleh para pihak, dalam hal ini antar Negara yangmembuatnya. Dengan demikian dalam sebuah Perjanjian Internasional tercerminkankehendak dua pihak. Setiap Negara mempunyai aturan yang berbeda tentang siapayang berhak untuk mewakili Negara tersebut dan dari wakil itu pula lah pihakNegara lain mendapatkan kepastian bahwa memang pihaknya telah bertemu danmengadakan kesepakatan dengan wakil yang sah. Dengan berdasar pada bunyi Pasal11 UUD 1945 telah jelas bahwa Presiden lah yang akan menyatakan, membuatperdamaian dan perjanjian. Pihak Negara lain secara prima facie dan secarahukum dapat memastikan bahwa apa yang dinyatakan oleh Presiden Indonesia tidaklain adalah pernyataan keinginan Negara Indonesia yang artinya Negara laintersebut tidak harus perlu berhubungan dengan lembaga Negara yang lain untukmengetahui maksud atau kehendak Negara Indonesia dalam membuat kesepakatandengan pihaknya. Dengan demikian bentuk hukum dari pernyataan Negara yangditujukan ke luar tersebut seharusnya adalah pernyataan dari Presiden dan dalamsistem perundang-undangan pernyataan Presiden tersebut lebih tepat diwadahidalam Keputusan Presiden bukannya bentuk lain umpama saja Peraturan Presiden.

Pasal 11 mensyaratkan bahwa pada saat Presiden menyatakan perang, membuatperdamaian dan perjanjian dengan Negara lain harus dengan persetujuan DPR.Persoalannya adalah apakah dengan adanya syarat tersebut menjadikan bentukhukum dari pernyataan Presiden yang ditujukan ke pihak luar tersebut harusberbentuk Undang-Undang. Pasal 11 ini tidak mensyaratkan bahwa bentuk hukumtersebut haruslah Undang-Undang, meskipun ada kemiripan antara prosedur yangdisyaratkan dalam pembuatan Undang-Undang dengan prosedur yang harus dipenuhiapabila Presiden menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian denganNegara lain, namun demikian tidaklah berarti bahwa bentuk hukum pernyataanperang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan Negara lain harus dalam bentukhukum Undang-Undang.

“Kalau suatu perjanjian bilateral disahkan oleh Undang-Undang, apakah ini tidakberarti bahwa kehendak Negara lain tersebut disubordinasikan kepada mekanismeinternal Negara lain karena digantungkan kepada pengesahan Undang-Undang. Bagipihak lain yang diperlukan adalah pernyataan persetujuan untuk terikat danbukan pengesahan Undang-Undang.”Apabila pernyataan perang, membuat perdamaiandan perjanjian dengan Negara lain diwadahi bentuk hukum Undang-Undang makaartinya proses pembuatannya pun harus sesuai dengan tata cara pembuatanUndang-Undang dan hal yang demikian akan menimbulkan persoalan hukum.Pernyataan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan Negara lainmempunyai karakteristik yang berbeda. Sebagai sebuah ilustrasi, apabila terjadisuatu konflik dengan Negara lain yang tidak dapat diselesaikan dengan damai dankemudian terpaksa ditempuh jalan dengan peperangan, apakah Presiden harusmengajukan lebih dahulu kepada DPR untuk mendapatkan persetujuan untukmenyatakan perang, padahal situasinya sangat kritis, atau apabila DPR sedangreses. Kalau proses pembuatan Undang-Undang harus dilakukan tentu saja akanmenunggu waktu yang cukup lama dan keinginan perang tersebut telah diketahuioleh pihak musuh hal demikian tentunya sangat merugikan strategi berperang dandapat menyebabkan kekalahan. Pernyataan perang adalah pernyataan sepihak danharus dilakukan secara cepat serta tidak dapat dibahas sebagaimana membahassuatu Rancangan Undang-Undang, hal demikian tentu saja sangat berbeda denganmembuat perdamaian dan membuat perjanjian dengan Negara lain yang memerlukankesepakatan bersama antara ke dua belah pihak.

Dari sudut hubungan antar pembuat kesepakatan, dalam hal ini antara NegaraIndonesia dengan negara lain khususnya dalam perjanjian bilateral, sangatlahjanggal praktik yang selama ini dilakukan yaitu pengesahan PerjanjianInternasional diwadahi dalam bentuk Undang-Undang. Kedua pihak setelahmenyepakati hal-hal tertentu perlu kemudian menuangkan kesepakatan tersebutdalam bentuk perjanjian, sehingga yang diperlukan diantara keduanya adalahpernyataan masing-masing pihak melalui wakilnya bahwa mereka telah menyetujuihal-hal yang disepakati bersama tersebut dalam suatu naskah yang berakibatmengikat kepada kedua belah pihak. Praktik pengesahan dengan Undang-Undangmenimbulkan persoalan. Undang-Undang adalah bagian dari Hukum Nasionalsedangkan perjanjian dengan Negara lain merupakan kesepakatan antar Negara yangberada di luar ranah urusan internal Negara. Kalau suatu perjanjian bilateraldisahkan oleh Undang-Undang, apakah ini tidak berarti bahwa kehendak Negaralain tersebut disubordinasikan kepada mekanisme internal Negara lain karenadigantungkan kepada pengesahan Undang-Undang. Bagi pihak lain yang diperlukanadalah pernyataan persetujuan untuk terikat dan bukan pengesahan Undang-Undang.

Praktik pengesahan Perjanjian Internasional menimbulkan pertanyaan apakahsebenarnya disahkan perjanjian tersebut tidak sah, apakah mungkin kehendaksuatu negara kesahannya digantungkan kepada mekanisme internal negara lain.Pranata pengesahan mengindikasikan bahwa pihak yang perbuatannya perlu disahkanberada pada tingkat lebih rendah dari yang mengesahkan, tentu hal tersebuttidaklah tepat karena perjanjian dengan Negara lain dilakukan antar pihak yangsetara kedudukannya.

”Karena Perjanjian Internasional diberi bentuk hukum Undang-Undang tentunyasegala tata cara konstitusi yang berkaitan dengan Undang-Undang juga harusdiberlakukan terhadap proses pembuatan Perjanjian Internasional.”Hal berikutnyamenyangkut naskah otentik dari Perjanjian Internasional. Dalam sebuahPerjanjian Internasional termasuk hal yang penting untuk diperjanjikan adalahpenentuan naskah otentik perjanjian, yang untuk itu diperlukan kesepakatan olehpara pihak. Klausula ini penting karena kalau sampai timbul sengketa antarpihak mengenai penafsiran Perjanjian Internasional yang disepakati, makadiperlukan naskah otentik yang menjadi dasar adanya perbedaan penafsiran.Apabila Perjanjian Internasional yang telah disepakati, maka diperlukan naskahotentik yang menjadi dasar adanya perbedaan penafsiran. Apabila PerjanjianInternasional dituangkan dalam bentuk hukum Undang-Undang dan kemudian karenasuatu sebab terjadi perbedaan dengan yang disahkan dalam Undang-Undang apakah kemudianpihak Indonesia dapat berdalil bahwa naskah yang terdapat dalam lampiranUndang-Undang tersebut sebagai naskah otentik. Hal demikian tentu akanmenimbulkan persoalan yaitu apa dasarnya pemerintah Negara lain harus mengakuibahwa lampiran yang terdapat dalam Undang-Undang Indonesia sebagai naskahotentik. Di lain pihak kemudian apa artinya kalau kemudian naskah PerjanjianInternasional yang dilampirkan dalam Undang-Undang ternyata tidak diakuisebagai naskah otentik padahal Undang-Undang telah diundangkan sebagaimanamestinya.

Karena Perjanjian Internasional diberi bentuk hukum Undang-Undang tentunyasegala tata cara konstitusi yang berkaitan dengan Undang-Undang juga harusdiberlakukan terhadap proses pembuatan Perjanjian Internasional. Dalam ketentuanUUD Pasal 20 ayat (5) dinyatakan: “Dalam hal rancangan Undang-Undang yang telahdisetujui bersama (antara Presiden dan DPR) tersebut tidak disahkah olehPresiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak Rancangan Undang-Undang tersebutdisetujui Rancangan Undang-Undang tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajibdiundangkan”. Sebagai sebuah ilustrasi dapat diajukan dalam kasus ini. Presidentelah mengajukan naskah Perjanjian Internasional kepada DPR, dan kemudian DPRtelah menyetujui rancangan tersebut. Karena mekanisme yang berlaku adalahmekanisme pembuatan Undang-Undang, maka ketentuan Pasal 20 ayat (5) menjadimengikat. Sementara Presiden belum mengesahkan perjanjian tersebut menjadiUndang-Undang terjadilah suatu perubahan materiil yang menyangkut materi dariperjanjian tersebut dan hal demikian menyebabkan Presiden melakukan evaluasiuntuk tidak mempertahankan kesepakatan yang telah diambil dalam PerjanjianInternasional karena dapat menimbulkan kerugian yang lebih besar dankemungkinan juga pihak Negara lain juga berkesimpulan yang sama. Adanyaketentuan Pasal 20 ayat (5) UUD akan menimbulkan masalah dalam kasus yangdemikian.

Bentuk perjanjian dalam Undang-Undang juga menjadikan tidak fleksibel dalamkasus perlunya dilakukan pemutusan perjanjian dengan Negara lain yang harusdilakukan dengan cepat karena adanya dasar-dasar obyektif untuk mengakhiri ataumemutuskan perjanjian tersebut. Bentuk Keputusan Presiden akan lebih fleksibel.Adanya syarat dengan persetujuan DPR dalam pembuatan Perjanjian Internasionaldapat dilakukan di luar mekanisme pembuatan Undang-Undang. Dalam banyakUndang-Undang telah dikembangkan mekanisme persetujuan DPR terhadap usulanPresiden namun bentuk hukumnya tidak dalam bentuk Undang-Undang, sebagai misalpengangkatan jabatan-jabatan tertentu; Panglima TNI, Gubernur Bank Indonesia,dan pengangkatan Kepala Kepolisian Republik Indonesia. Praktik yang terjadi diNegara lain tidak selalu memberi bentuk Perjanjian Internasional sebagaiUndang-Undang atau statute/law, Amerika Serikat menentukan dalam Konstitusibahwa Perjanjian Internasional dibuat oleh Presiden dengan persetujuan Senatdan dengan demikian tidak dalam bentuk Undang-Undang, karena Undang-Undangdibuat oleh Congress namun demikian Perjanjian Internasional tetap mengikat Negaratersebut.

Persetujuan DPR dalam pembuatan PerjanjianInternasional

Pasal 11 UUD 1945 tidak mengatur hubungan antara Hukum Internasional dan HukumNasional, namun mengatur kewenangan konstitusional Presiden untuk membuatPerjanjian internasional dalam sistem UUD 1945. Presiden menurut UUD 1945 yangberdasar sistem Presidensiil adalah kepala pemerintahan dan berwenang untukmewakili Pemerintah Indonesia dalam hubungan luar negeri dalam hal ini membuatPerjanjian Internasional, dengan demikian Pasal 11 adalah materi internalkonstitusi Indonesia. Dalam kaitannya dengan aspek Hukum Internasionalketentuan Pasal 11 dapat menimbulkan akibat ke luar yaitu dalam kontekshubungan antara Pemerintah Indonesia dengan Negara lain yang mengadakanperjanjian dengan Indonesia.

“… dari aspek internasional sesuai dengan prinsip hukum yang universal bahwaapa yang dilakukan oleh wakil yang sah dari sebuah Negara akan mengikat seluruhelemen yang diwakilinya, baik lembaga Negara maupun warganya, ketentuan initidak diatur dalam UUD tetapi menjadi suatu prinsip yang universal.”Apabilasecara internal Presiden telah melakukan sesuatu perbuatan sesuai denganketentuan Pasal 11 maka perbuatan tersebut adalah perbuatan yang sah secarakonstitusional dan oleh karenanya mempunyai akibat hukum. Karena merupakanperbuatan yang sah berarti mengikat secara sah pula baik terhadap lembagaNegara lain termasuk subyek hukum yang terkait dengan isi perjanjian tersebut.Sedangkan dari aspek internasional sesuai dengan prinsip hukum yang universalbahwa apa yang dilakukan oleh wakil yang sah dari sebuah Negara akan mengikatseluruh elemen yang diwakilinya baik lembaga Negara maupun warganya, ketentuanini tidak diatur dalam UUD tetapi menjadi suatu prinsip yang universal.

Pasal 11 menetapkan syarat yang harus dipenuhi apabila Presiden menggunakanhaknya untuk melakukan hubungan dengan Negara lain dalam hal ini membuat suatuperjanjian yaitu adanya persetujuan DPR. Pembuat UUD mempunyai dasarrasionalitas tersendiri dan merupakan hak pembuat UUD untuk menentukan syarattersebut. Disamping membuat perdamaian dan membuat perjanjian dengan Negaralain sebagaimana dinyatakan dalam ayat (1) juga disyaratkan perlunyapersetujuan DPR apabila Presiden membuat ”Perjanjian Internasional lainnya”yang: (1) menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yangterkait dengan beban keuangan Negara, (2) mengharuskan perubahan ataupembentukan Undang-Undang. Secara internal syarat persetujuan DPR tidaklahterkait dengan pembedaan antara Perjanjian Internasional publik dan kontrakbisnis internasional yang dilakukan Negara sebagai subyek Hukum Perdata. UUDmempertimbangkan bahwa apabila Presiden membuat Perjanjian Internasional lain(demikian UUD menyebutnya) yang menimbulkan akibat luas dan mendasar bagikehidupan rakyat terkait dengan beban Negara harus dengan persetujuan DPR.Pasal 11 ayat (2) menggunakan istilah Perjanjian Internasional lainnya, yangmaksudnya di luar yang disebut oleh Pasal 11 ayat (1) yaitu perjanjianperdamaian dan perjanjian dengan Negara lain. Dengan demikian ada keperluanuntuk menetapkan apa yang dimaksud dengan Perjanjian Internasional lainnya.Pengertian “yang lain” tentunya yang bukan perjanjian perdamaian, dan bukanperjanjian dengan Negara lain. Dengan demikian termasuk dalam pengertianPerjanjian Internasional lainnya yaitu perjanjian yang dibuat dengan SubyekHukum Internasional lain selain Negara. Namun demikian disyaratkan bahwaperjanjian dengan Subyek Hukum Internasional lain yang memerlukan persetujuanDPD adalah perjanjian yang “menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagikehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan Negara”. Perludigarisbawahi bahwa alasan mengapa perlu persetujuan DPR adalah alasan internaldan bukan didasarkan alasan eksternal apalagi diukur dengan praktik HukumInternasional. Sebagai salah satu unsur perwakilan rakyat, DPR diperlukanpersetujuannya untuk membuat perjanjian yang disebutkan dalam Pasal 11 ayat (2)UUD, adalah murni pertimbangan pembuat konstitusi yang didasari pemikiranperlunya legitimasi yang lebih luas terhadap perjanjian yang demikian karenamenyangkut kepentingan bangsa.

Sementara itu ada pandangan bahwa perjanjian dengan Organisasi Internasionalyang menyangkut pinjaman tidaklah perlu persetujuan DPR dengan alasan karenapihaknya bukan Negara dan karena bersifat perdata. Alasan demikian tidaklahtepat, karena dasar pertimbangan konstitusinya bukanlah siapa pihak ataumengenai hal apa materi suatu Perjanjian Internasional tersebut, tetapi karenaperjanjian yang demikian menyangkut beban yang mungkin ditimbulkan dariperjanjian tersebut yaitu menjadi beban bangsa. Demikian juga tidak menjadirelevan pertimbangan institusi apa yang akan mempunyai wewenang untuk memutusperselisihan andai saja di kemudian hari timbul perselisihan antara NegaraIndonesia dengan pihak lain, apakah akan menjadi kewenangan International Courtof Justice ataukah akan menjadi kewenangan lembaga internasioal lain karenaperselisihan yang terjadi bukan perselisihan antar negara sehingga bukanmenjadi bagian Hukum Publik Internasional.

Pertimbangan konstitusionalitasnya karena isi putusan lembaga tersebut akanmempunyai dampak langsung kepada Negara dan bangsa, baik berdampak dalam hukumpublik maupun berdampak perdata. Kewajiban untuk membayar hutang atau dendasebagai hukuman yang dibebankan kepada Negara selaku badan hukum perdata tetapmempunyai dampak pada kehidupan Negara atau Bangsa karena jelas akan mengurangikemampuan finansial Negara dalam menyelenggarakan tugas-tugasnya.

Kekuatan Mengikat Perjanjian Internasional

“Pemberlakukan Perjanjian Internasional ke dalam sistem hukum Indonesia tidakselalu di dasarkan atas adanya aturan pelaksanaan. Dasar pemberlakuanya adalahpada sistem ketatanegaraan yang memberikan wewenang kepada Presiden sebagaisatu-satunya lembaga yang mewakili Negara dalam hubungan luarnegeri.”Perjanjian Internasional merupakan kesepakatan dari dua entitas hukumyang bebas untuk mengikatkan diri atau tidak mengikatkan diri, artinya tidakada pemaksaan kehendak. Karena merupakan kesepakatan maka dasar hukum darikewajiban untuk terikat adalah kehendak masing-masing pihak. Disisi lainmasing-masing Negara mempunyai ketentuan di dalam hukum nasionalnya yangmenetapkan lembaga atau organ Negara mana yang diberi kewenangan untuk mewakiliNegara tersebut dalam berhubungan dengan Negara lain. Perjanjian Internasionalyang lahir atas dasar kesepakatan ini menempatkan para pihak dalam posisisetara dan oleh karenanya perjanjian internasional mempunyai dasar “good faith”antar para pihak. Baik pihak pertama maupun pihak kedua secara voluntairmenyusun pokok-pokok yang diperjanjikan tanpa ada tekanan. Kalau salah satupihak berkebaratan maka dapat menolak, atau membuat suatu kesepakatan baru yangkemudian disepakati bersama. Apabila suatu Perjanjian Internasional membebanikewajiban maka pihak yang terbebani memerima beban itu atas pesetujuannyasedangkan pihak lain percaya bahwa kewajiban tersebut akan dipenuhi. PerjanjianInternasional sebagaimana perjanjian pada umumnya berlandas atas prinsip “goodfaith and mutual trust” antar pihaknya, dengan demikian “pacta sunt servanda”menjadi dasar mengapa para pihak terikat dengan yang diperjanjikan. Dari segiinternal Negara yang menjadi pihak dalam Perjanjian Internasional, ada kewajibanuntuk menghargai dan memberi akibat hukum pada perbuatan-perbuatan yangdilakukan oleh lembaga atau organ Negara yang secara hukum diberi wewenang olehkonstitusi untuk mewakili Negara dalam berhubungan dengan pihak luar atauNegara lain. Kewajiban tersebut dibebankan kepada lembaga Negara yang laintermasuk juga lembaga peradilan yaitu dengan cara memberi akibat hukum padaPerjanjian Internasional yang dibuat oleh lembaga yang berwenang serta denganprosedur menurut hukum yang disyaratkan. Pemberian akibat hukum atas dasarpacta sunt servanda saja seringkali dapat menimbulkan persoalan karenakemungkinan adanya pihak lain yang tidak secara itikad baik melaksanakanperjanjian yang pernah disepakati oleh wakilnya, namun hanya karena adanyaitikad tidak baik saja tidak menyebabkan putus atau berakhirnya PerjanjianInternasional tersebut secara otomatis. Untuk menentukan apakah akan tetapmemberikan akibat hukum Perjanjian Internasional di dalam negeri, asas pactasunt servanda perlu dilengkapi dengan asas reciprocity yaitu bahwa pelaksanaanPerjanjian Internasional tersebut di Indonesia akan digantungkan padapelaksanaan Perjanjian Internasional yang bersangkutan di Negara lain sebagaipihak dalam perjanjian. Kepastian penerapan secara reciprocity ini dapat dipastikandengan meminta konfirmasi kepada Negara yang bersangkutan melalui jalurdiplomatik. Hal demikian perlu dilakukan untuk melindungi kepentingan nasionaldalam arti luas yaitu jangan sampai Perjanjian Internasional hanya membebanikewajiban secara sepihak saja.

Perjanjian Internasional Sebagai Sumber HukumBagi Putusan Pengadilan

Hakim mendasarkan putusannya pada sumber-sumber hukum yang dapat berupa sumberhukum dalam pengertian materiil dan sumber hukum dalam pengertian formil. Adakalanya hakim dihadapkan pada kenyataan bahwa untuk memutuskan kasus yangdihadapi tidak tersedia substansi hukum yang memadai pada sumber hukum formil,yaitu peraturan perundang-undangan yang ada. Sementara itu Hakim dilarangmenolak memberi putusan dengan alasan bahwa tidak terdapat hukum yang mengatur,oleh karena itu Hakim harus menemukan hukum. Penemuan hukum oleh Hakim dapatdilakukan dengan menggali rasa keadilan yang terdapat di masyarakat yang salahsatu diantaranya dengan merujuk pada kebiasaan-kebiasaan yang tumbuh dimasyarakat yang oleh masyarakat dianggap sebagai sesuatu hal yang memangselayaknya karena dianggap sebagai adil. Kebiasaan tidak saja tumbuh dimasyarakat lokal dan nasional tetapi juga di masyarakat Internasional.Perjanjian Internasional yang bersifat multilateral dan kemudian banyakdiratifikasi oleh Negara-Negara di dunia, maka secara substantif dapat dianggapsebagai mempunyai nilai keadilan yang diterima oleh banyak Negara, olehkarenanya Hakim nasional dapat mengambil substansi yang terdapat dalamPerjanjian Internasional tersebut sebagai sumber hukum bagi putusannya danbukan karena bentuk hukumnya yaitu Perjanjian Internasional tetapi ataspertimbangan bahwa secara substantif telah terbentuk kebiasaan yang diterimaoleh masyarakat bangsa-bangsa dengan pembuktian bahwa telah banyak Negaramenerimanya dengan cara melakukan ratifikasi. Dengan demikian banyaknya Negarayang melakukan ratifikasi menjadi bukti bahwa substansi yang diratifikasi telahditerima sebagai sesuatu yang layak dan adil, dengan demikian kebiasaaninternasional tersebut dapat dirujuk oleh Hukum Nasional dalam rangka memberirasa keadilan melalui putusannya. Disamping sumber hukum materiil, Hakim dalammenjatuhkan putusan juga mempunyai sumber hukum formil, yang utamanya adalahUndang-Undang. Sebagai pelaksana kekuasaan kehakiman, Hakim bahkan wajib untukmendasarkan putusannya pada Undang-Undang. Kekuatan mengikat PerjanjianInternasional sebagai sumber hukum bagi Hakim untuk memutus perkara, tidakterkait dengan bentuk hukum formil Perjanjian Internasional yaituUndang-Undang. Kekuatan mengikat tersebut disebabkan Perjanjian Internasionalsecara substantif telah disetujui oleh lembaga yang secara konstitusionaldiberi kewenangan untuk membuat Perjanjian Internasional yaitu Presiden denganmemenuhi prosedur yang ditentukan. Dalam ilmu hukum, Perjanjian Internasionalatau Traktat disebut sebagai sumber hukum lain yang terpisah dariUndang-Undang. Praktik di Indonesia sementara ini yang mewadahi ratifikasiPerjanjian Internasional dalam bentuk Undang-Undang mengesankan seolah-olahkekuatan mengikat Perjanjian Internasional sebagai sumber hukum didasarkan atasbentuk formil Undang-Undang pada hal bukan. Status Perjanjian Internasionalyang dibuat sesuai dengan ketentuan konstitusilah yang menjadikan PerjanjianInternasional tersebut menjadi sumber hukum. Praktik di Amerika menunjukkansecara jelas perbedaan tersebut. Law atau Statute yang dibuat oleh Congressmerupakan sumber hukum bagi Hakim, sedangkan Perjanjian Internasional tidakdituangkan dalam bentuk Law atau Statute yang dibuat oleh Congress, tetapiPerjanjian Internasional dibuat oleh Presiden dengan persetujuan Senat, namundemikian Konstitusi Amerika menyatakan bahwa Perjanjian Internasional sebagaithe law of the land. Meskipun Perjanjian Internasional karena sifatnya danbukan karena bentuk hukumnya dapat menjadi sumber hukum bagi hakim, namun untukditerapkan dalam putusan haruslah dilihat sifat masing-masing norma yangterdapat dalam Perjanjian International. Sangatlah mungkin bahwa norma yangditimbulkan oleh pasal-pasal dari Perjanjian Internasional mempunyai daya ikatatau daya berlaku yang berbeda. Sebagai sebuah contoh dapat dipetik disini pasal atauArticle 111 dari Convention on Recognition andEnforcementof Foreign Arbritral Award 1958 yang berbunyi: “Each contracting state shall recognizearbitral award as binding and enforce them in accordance with the rule ofprocedure terri tory where the award is relied upon under the condition laiddown in the following article”. Apabila Konvensi ini diratifikasioleh Indonesia dan oleh karenanya mempunyai kekuatan mengikat maka seharusnyaHakim menerapkan langsung isi Pasal ini jika ada permintaan pelaksanaan putusanarbitrase asing asalkan dilaksanakan “under thecondition laid down in the following article” sebagaimana disyaratkan Article111 tersebut. Hal demikian tentunya akan berbeda dengan pelaksanaan dariArticle yang terdapat dalam United Nations

Sebagai sebuah pernyataan kehendak yang ditujukan ke luar, PerjanjianInternasional seharusnya berwadah hukum Keputusan Presiden karena Presidenadalah wakil Negara dalam berhubungan dengan Negara lain.
a. Adanya klausula persetujuan DPR dalam Pasal 11 UUD 1945 tidak berarti bahwabentuk

Tugas Hakim adalah menerima, memeriksa dan mengadili atau memutus perkara yangdiserahkan kepadanya. Sehubungan dengan tugasnya ini, Hakim tidak boleh menolakperkara yang diserahkan kepadanya dengan dalih tidak ada aturan hukumnya ataukurang jelas, melainkan wajib untuk memeriksa dan mengadilinya (pasal 16 ayat(1) Undang-Undang No. 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman). Terfokus padatugas Hakim ini maka Hakim harus tetap mengadili/memutus suatu perkara,meskipun hukumnya tidak ada atau kurang jelas.

Bahwa sumber hukum positif yang berlaku di Indonesia termasuk PerjanjianInternasional yang telah diratifikasi oleh Pemerintah atau Negara RI menjadisangat penting artinya mengingat tugas dari Hakim tersebut di atas.

Perjanjian Internasional yang telah ditransformasi kedalam Hukum Nasional RItentu akan mengikat para Hakim tersebut dalam memeriksa dan memutus perkarayang berhubungan dengan Perjanjian Internasional dimaksud. Namun demikian Hakimtidak terikat secara mutlak oleh Perjanjian tersebut bila tidak sesuai dengankondisi Indonesia, tidak sesuai dengan tertib hukum Indonesia maupun tidaksesuai dengan rasa keadilan masyarakat Indonesia.

“Masalahnya adalah, apakah Perjanjian Internasional yang sudah disahkan(diratifikasi) oleh Pemerintah, termasuk atau menjadi Hukum Positif yangberlaku di Indonesia.”Di dalam sistem Civil Law atau Statute Law System (SistemHukum Perundang-undangan). Sumber hukum utamanya adalah Hukum Positif dalambentuk kodifikasi. Berdasarkan asas konkordansi, sistem ini dianut di Indonesiasampai sekarang.

Salah satu ciri pokok Hukum Positif adalah diciptakan secara formil yakni sengajadiciptakan secara tertulis, penciptaannya melalui proses dan prosedur yangditentukan Hukum Tata Negara dan yang berwenang menciptanya hanya Badan yangsecara konstitusional ditetapkan dalam UUD.

Di Indonesia penciptaan Undang-Undang telah ditentukan dalam Pasal 5 ayat (1)dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945, (pembahasan pertama UUD 1945, tanggal 19Oktober 1999).

Undang-Undang yang sah secara formal harus mendapat persetujuan DPR, denganmekanisme; bila inisiatif datang dari Pemerintah atau kekuasaan eksekutif/Presiden,berdasarkan Pasal 5 ayat (1), atau dapat juga berdasarkan inisiatif DPR sendiriberdasarkan Pasal 21 ayat (1), selanjutnya diundangkan oleh Pemerintah in casuPresiden, berdasarkan Pasal 20 ayat (4) UUD (vide UUD 1945, perubahan pertama).

Masalahnya adalah, apakah Perjanjian Internasional yang sudah disahkan(diratifikasi) oleh Pemerintah, termasuk atau menjadi Hukum Positif yangberlaku di Indonesia. Untuk menjawab masalah ini, kita melihat kepadaUndang-Undang pengesahan/ratifikasi Perjanjian Internasional. MisalnyaUndang-Undang No. 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan United Nations ConventionAgainst Corruption, 2003, ditetapkan:

Karenanya sebagai sumber hukum utama, yakni hukum positif yang berlaku, makaHakim harus menerapkan Perjanjian Internasional yang telah disahkan tsb. dalampertimbangan jurisdiksinya.

Hakim terikat dengan Perjanjian Internasional tersebut yang tentunya dengansegala reservation sebagaimana political law dari Pemerintah RI.

Maka jelaslah dalam memutus suatu perkara yang ada hubungannya denganPerjanjian Internasional, Hakim terikat dengan Perjanjian Internasional yangtelah disahkan oleh Pemerintah RI, yang biasanya masih memerlukan Undang-Undanglagi secara nasional dalam implementasinya.

3) Sumber lain tempat Hakim mencari dan menemukan hukum yang hendak diterapkandalam penyelesaian perkara yang ditanganinya adalah Yurisprudensi. Bila suatukasus yang disengketakan tidak diketemukan aturan hukumnya dalam hukum positifdan juga tidak ada dijumpai dalam hukum tidak tertulis, Hakim dibenarkanmencari dan menemukannya dari Yurisprudensi.

Mengapa Hakim berkewajiban mencari dan menemukan hukum obyektif atau hukummateriil yang akan diterapkan dalam perkara yang sedang diperiksa yangselanjutnya akan diputus; hal ini disebabkan karena adanya asas; bahwapengadilan / Hakim tidak boleh menolak memeriksa dan mengadili perkara danadanya asas / prinsip JUS CURIANOVIT.

Asas bahwa pengadilan / Hakim tidak boleh menolak memeriksa dan mengadiliperkara dengan dalih hukum yang mengatur tidak ada atau kurang jelas terteradalam pasal 16 ayat (1) Undang-Undang No. 4 tentang Kekuasaan Kehakiman.

Dalam hal apabila memang tidak ada atau kurang jelas hukumnya, Hakim wajibuntuk memeriksa dan mengadilinya, dengan cara berpedoman pada ketentuan pasal28 ayat (1) Undang-Undang No. 4 Th 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman, yakniHakim sebagai penegak hukum dan keadilan wajib menggali, mengikuti, danmemahami nilai-nilai hukum yang hidup dalam masyarakat.

Berdasarkan adagium Jus Curia Novit,Hakim dianggap mengetahui dan memahami segala hukum, dengan demikian Hakim yangberwenang menentukan hukum obyektif / materiil mana yang harus diterapkansesuai dengan materi pokok perkara yang menyangkut hubungan hukum pihak-pihakyang bersengketa in konkreto.

Mengenai aspek social justice, Hakim harus mempertimbangkan pula dalammengadili suatu kasus, tentang aspek sosiologinya yakni tentang pendapatmasyarakat mengenai kasus yang dimaksud. Namun Hakim tidak diperkenankansemata-mata mengikuti Public Opinion ini, yang akhirnya akan bertentangandengan kebebasan Hakim sebagaimana diamanatkan oleh pasal 1 Undang-Undang No 4Th 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman bahwa; Kekuasaan Kehakiman adalah kekuasaannegara yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dankeadilan berdasarkan Pancasila, demi terselenggaranya Negara Hukum RI.Kekuasaan Kehakiman yang merdeka mengandung pengertian bahwa kekuasaankehakiman bebas dari segala campur tangan pihak kekuasaan ekstra yudisial. Jadidalam memeriksa dan mengambil suatu putusan, Hakim diharuskan pulamemperhatikan aspek sosiologisnya, agar putusan tersebut berimbang antara segiJuridisnya dan segi pendapat umum/masyarakat terhadap suatu kasus.

Di dalam mengakomodasikan hukum-hukum / peraturan-peraturan pada putusannyatermasuk hukum internasional, seorang Hakim tidak terpaku dalam pandangan yanglegalistik. Sebab disamping Hakim harus menerapkan segala peraturan perundang-undangandan hukum positif yang berlaku, Ia harus pula dituntut untuk menerapkan rasakeadilan yang pada galibnya sering berbenturan dengan hukum positif yangberlaku, yang berupa Undang-Undang.

Dipaparkan disini dengan contoh, mengenai Undang-Undang No. 5 Th 1997 tentangPsikotropika yang dibuat oleh Pemerintah RI berdasarkan Pengesahan ConventionOn Psychotropic Substances 1971 (dengan Undang-Undang No. 8 Th 1996). Bilamisalnya ada seorang pelajar / mahasiswa tanpa hak memiliki, menyimpan dan ataumembawa 1 (satu) butir atau ½ (setengah) butir pil ekstasi golongan I, kemudiantertangkap tangan apakah harus dipidana penjara minimum 4 Tahun dan dendapaling sedikit Rp. 150.000.000,- sebagaimana ketentuan pasal 59 Undang-UndangNo. 5 Tahun 1997 tentang Psikotropika. Dalam hal seperti ini rasa keadilanterasa terusik bila dihadapkan dengan hukum positif yang berlaku berupaUndang-Undang meskipun maksud pembuat Undang-Undang dalam penjatuhan pidananyabukan kepada kuantitas obyek (barangnya).

Bila terjadi hal seperti ini dapat dikatakan terdapat benturan antara rasakeadilan dengan hukum positif yang berlaku, lalu bagaimana Hakim dalammengambil Putusannya?

Menurut E. BARNETT, bila terjadi rasa keadilan berbenturan dengan hukum positifatau peraturan perundang-undangan yang berlaku, maka agar kepastian hukumselaras dengan rasa keadilan, hukum positif atau perundang-undangan yang adaperlu “diluweskan”.

Jadi dalam mengakomodasi peraturan perundang-undangan sebagai hukum positiftermasuk Hukum Internasional tidak secara mutlak, harus disesuaikan dengankondisi dan rasa keadilan baik rasa keadilan masyarakat dan rasa keadilan Hakimsendiri.

b) Sesuai dengan keterikatan Hakim terhadap Perjanjian Internasional diatas,maka Hakim dalam mengakomodasi Hukum Internasional dalam putusan-putusannyaadalah tidak secara mutlak pula. Bila Hukum Internasional tersebut tidak sesuaidengan rasa keadilan masyarakat Indonesia dan kondisi kepentingan bangsa sertatertib hukum Indonesia, maka Hakim dapat “meluweskan” Hukum Internasional yangakan diterapkan di dalam putusan Hakim tersebut.

Demikian tentang sedikit uraian topik diatas, dengan catatan bahwa pendapat danpemikiran ini adalah pemikiran pribadi penulis sebagai Hakim yang di dukungoleh sebagian besar rekan-rekan Hakim Tinggi Jawa Timur namun tidak mewakilipendapat dan pemikiran semua Hakim di Indonesia.

“Perjanjian Internasional” adalah perjanjian sebagaimana dimaksud Pasal 11 UUD.[1]
“Pengesahan” adalah pengesahan oleh Dewan Perwakilan Rakyat.

Bentuk Hukum
“Pengesahan Perjanjian Internasional”

Pasal 11 UUD tidak menyebut bentuk hukum (Undang-Undang atau bentuk lain). Yangdisebut adalah “persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”, bukan produk hukumnya.Berbeda dengan UUDS ’50 menyebutkan: “Kecuali jika ditentukan lain denganUndang-Undang, perjanjian atau persetujuan lain tidak disahkan, melainkansesudah disetujui dengan Undang-Undang”. Ketentuan UUDS ’50, Pasal 120 ayat(1), serupa dengan Konstitusi RIS, Pasal 175 ayat (1) kalimat kedua.[2]

Walaupun Pasal 11 UUD hanya menyebut “dengan persetujuan Dewan PerwakilanRakyat”, dalam praktek ketatanegaraan sebelum Undang-Undang No. 24 Tahun 2000(Perjanjian Internasional), setiap perjanjian yang memerlukan persetujuan DPRdiberi bentuk Undang-Undang. Mengapa?

Pertama: berkaitan dengan makna “persetujuanDewan Perwakilan Rakyat”.

Ketiga: setelah UUD 1945 berlaku kembali (5Juli 1959), melalui Pasal II (sekarang Pasal I) Aturan Peralihan, dapatditerapkan ketentuan UUDS ’50, Pasal 120 ayat (1) kalimat kedua.

Ketentuan Pasal 120 ayat (1) kalimat kedua tetap dapat diterapkan, karena tidakbertentangan dengan UUD 1945, bahkan tersirat dalam Pasal 11 yang menyebut“dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat”, sekaligus mengandung makna“bentuk Undang-Undang”.

Sejak tahun 2000, argumen-argumen di atas telah dikukuhkan Undang-Undang No. 24Tahun 2000 sebagaimana diatur dalam Pasal 9 ayat (2), dan Pasal 10.[2]

“DPR tidak mempunyai hak amandemen dalam pengesahan Perjanjian Internasional.DPR hanya berwenang menyetujui atau tidak menyetujui, menerima atau menolakmengesahkan suatu Perjanjian Internasional.”Kembali kepada memberi bentukUndang-Undang Perjanjian Internasional. Sebagai konsekuensi diberi bentukUndang-Undang, maka segala tata cara membentuk Undang-Undang berlaku padaperaturan perundang-undangan Perjanjian Internasional, kecuali:

Pertama, hak inisiatifmembuat atau memasuki suatu Perjanjian Internasional semata-mata ada padaPresiden. DPR tidak mempunyai hak inisiatif membuat atau memasuki suatuPerjanjian Internasional. Mengapa?Berdasarkan sistem pembagian kekuasaanNegara, apalagi pemisahan kekuasaan, hubungan luar negeri termasuk membuat ataumemasuki Perjanjian Internasional masuk ke dalam lingkungan kekuasaan eksekutifbahkan sebagai kekuasaan eksklusif (exclusive power) eksekutif (dhi. Presidenatau Pemerintah yang bertindak atas kuasa atau atas nama Presiden). Jadi, kalaupernah ada pengesahan suatu Perjanjian Internasional atas inisiatif DPRmerupakan suatu penyimpangan atas Asas Pembagian Kekuasaan sebagai kekuasaaneksklusif Presiden (Pemerintah). Hal ini serupa dengan hak budget. Meskipun DPRmempunyai hak budget, tetapi tidak mempunyai hak inisiatif mengajukan RUU APBN.Membuat dan melaksanakan APBN adalah kekuasaan eksekutif, bahkan lebih khusussebagai kekuasaan administrasi Negara. Hal semacam ini dapat diperluas padayang dalam ilmu hukum disebut “Undang-Undangformil” (formeel wet)[1] lain, seperti Undang- Undangpembentukan daerah otonom, pembentukan pengadilan tinggi, semestinya inisiatifhanya pada Presiden. Dalam praktek dijumpai pembentukan Kabupaten, Kota,Propinsi atas inisiatif DPR.

Kedua, DPR tidak mempunyaiHak Amandemen dalam pengesahan Perjanjian Internasional. DPR hanya berwenangmenyetujui atau tidak menyetujui, menerima atau menolak mengesahkan suatuPerjanjian Internasional. Rancangan Undang-Undang suatu PerjanjianInternasional adalah hasil kesepakatan yang sudah diparaf oleh masing-masingPemerintah. Dalam hal memasuki Perjanjian Internasional, DPR hanya setuju atautidak setuju mengikatkan diri pada Perjanjian Internasional yang sudah ada.Jadi, kalau DPR, baik di dalam atau di luar sidang berpendapat agar ada perubahanisi suatu Perjanjian Internasional, sebagai syarat pengesahan, merupakansesuatu ucapan atau tindakan tanpa wewenang.

Setiap Undang-Undang akan serta merta mengikat setelah segala tata caramelahirkan Undang – Undang dipenuhi, kecuali :
(1) Undang-Undang itu sendiri menyatakan saat (waktu) mulai berlaku.
(2) Undang-Undang itu sendiri menyatakan akan berlaku setelah ada peraturanpelaksana

Secara kebahasaan, ketentuan di atas seolah-olah hanya bersifat pengumuman(agar setiap orang mengetahui). Apakah sekedar pengumuman?

Ketentuan “agar setiap orang mengetahui…” merupakan pengejawantahan fiksihukum: “setiap orang dianggap mengetahui Undang-Undang”. Setiap Undang-Undangatau peraturan yang telah dimuat dalam Lembaran Negara, tidak ada lagi alasanmengatakan tidak mengetahui, karena itu tidak terikat. Dengan perkataan lain,memuat dalam Lembaran Negara yang secara kebahasaan seolah-olah sekedar untukdiketahui (mengetahui), secara substantif mengandung arti dengan dimuat dalamLembaran Negara berarti setiap orang terikat. Karena itu Undang-Undang tentangsuatu Perjanjian Internasional dimuat dalam Lembaran Negara, maka dengansendirinya mempunyai kekuatan mengikat, kecuali kalau ada klausula yang sudahdiuraikan di atas.

Acap kali ada kekeliruan (misleading) mengartikan hubungan antara hukum atauperaturan perundang-undangan yang umum dengan yang khusus. Seolah-olah yangkhusus harus atau pasti mengesampingkan yang umum. Semestinya tidak demikian.Prinsip yang benar adalah, ketentuan-ketentuan yang bersifat umum tetap berlakupada peraturan khusus yang bersangkutan. Mari simak bunyi Pasal 1 KUH Dagang:“Ketentuan-ketentuan KUH Perdata, sepanjang tidak diatur khusus dalam KitabUndang-Undang ini (maksudnya KUH Dagang) tetap berlaku (diterapkan). Hal serupadengan Undang-Undang No. 24 Tahun 2000 yang tidak mengatur berbagai akibathukum Perjanjian Internasional yang berbentuk Undang-Undang, maka berlaku asasdan ketentuan berlakunya suatu Undang-Undang. Karena sudah ada Undang-Undang(Undang-Undang No. 24 Tahun 2000) yang mengatur Perjanjian Internasional dalambentuk Undang-Undang, maka segala sesuatu harus diselesaikan dengan bentukUndang-Undang termasuk tata cara berlaku suatu Undang-Undang.

Harus diakui ada kemungkinan suatu Undang-Undang Perjanjian Internasional,seperti juga Undang-Undang lain, mengatur sesuatu sangat umum, lebih-lebihkalau akan berlaku pada individu, sehingga memerlukan peraturan pelaksanaan.Peraturan pelaksanaan dibuat karena kebutuhan penerapan, bukan sebagai syaratberlaku efektif.

Penutup

Ditinjau dari teori dan tata cara pembentukkan Undang-Undang, suatuUndang-Undang yang materi muatannya berasal dari Perjanjian Internasional akanserta merta mengikat seperti Undang-Undang lainnya. Agar suatu Undang-Undangyang materi muatannya bersumber dari Perjanjian Internasional tidak perlumemerlukan Undang Undang atau peraturan pelaksanaan (implementingregulation), kecuali Undang-Undang tersebut menentukan sendiriperaturan pelaksanaan.

[1] UUD 1945, Pasal 11: “Presiden dengan persetujuan Dewan PerwakilanRakyat…membuat…perjanjian dengan Negara lain.
[2] Konstitusi RIS Pasal 175 ayat (1) kalimat kedua: “kecuali jika ditentukanlain dengan undang-undang federal, perjanjian atau persetujuan lain tidakdisahkan, melainkan jika sudah disetujui dalam bentuk Undang-Undang”.
[3] Undang-Undang No. 24 Tahun 2000, Pasal 1 angka 1: “Perjanjian Internasionaladalah perjanjian, dalam bentuk dan nama tertentu, yang diatur dalam HukumInternasional yang dibuat secara tertulis serta menimbulkan hak dan kewajibandi bidang hukum publik”.
[4] Lihat, KC. Wheare, Modern Constitutions….
[5] Undang-Undang No. 24 Tahun 2000, Pasal 9 ayat (2): “PengesahanPerjanjian Internasional sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan denganUndang-Undang atau Keputusan Presiden. Undang-Undang No. 24 Tahun 2000, Pasal10 “Pengesahan Perjanjian Internasional dilakukan dengan Undang-Undang apabilaberkenaan dengan:
a. masalah politik, perdamaian, pertahanan, dan keamanan Negara.
b. Perubahan wilayah atau penetapan batas wilayah Negara Republik Indonesia.
c. Kedaulatan atau hak berdaulat Negara.
d. Hak asasi manusia dan lingkungan hidup.
e. Pembentukan kaidah hukum baru.
f. Pinjaman dan/atau hibah luar negeri.[6]Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 tentangPembentukan Peraturan Perundang-undangan.
[7] Undang-undang formil (formeelwet) berbeda dengan Undang-Undang dalam arti formil (wet in formeelzijn). Undang-undang formil adalah Undang-Undang yang dinamakan Undang-Undangkarena cara pembentukannya sehingga diberi nama Undang-Undang. Undang-undangformil tidak memenuhi kriteria mengikat (secara ) umum, bahkan isinya lebihmerupakan sebuah “beschikking”.Berbeda dengan Undang-Undang dalam arti formil. Selain berbentuk Undang-Undang,juga mengikat (secara) umum.
[8] UUDS’ 50, Pasal 100 ayat (2), menggunakan kata “pengundangan”, KonstitusiRIS, Pasal 143 ayat (2) menggunakan kata “pengumuman” dengan maksud yang samayaitu “pengundangan”. Dalam terjemahan bahasa Belanda, baik UUDS’ 50 Pasal 100ayat (2) maupun Konstitusi RIS Pasal 143 ayat (2), sama-sama diterjemahkan “afkondiging” yang secara bakudiartikan ”pengundangan”.
AB, Pasal 1: “De bepalingen door de Koning,of, in zijnen noam, door den Gouverneur General vosgesteld, verkrijgen inIndonesie kracht van wet door hare afkondiging, in de vorm bebuald bij hetreglement op het beleid der regering”.
IS, Pasal 95 ayat (2): “Die afkondiging wordtgerekend geschied te zijn door plaatsing in het Staatsblad van wed-indie. Zijis, in geldigen vorm geschied, de eenige voorwaarde der verbindbaarheid”.

Tulisan ini tidak bermaksud menyajikan analisa persoalan hukum tertentu(spesifik/ kongkrit), apalagi mencoba menyajikan pemecahan persoalan demikian.Penulis juga tidak bermaksud mencoba menyajikan risalah teori hukum apapun. Sebaliknya,tulisan ini semata-mata merupakan renungan tentang berbagai ketidakpastian danpertanyaan-pertanyaan yang timbul dari, dan bersumber pada pengertianperjanjian internasional (PI). Pertanyaan-pertanyaan itu seringkali tidak hanyamelekat karena kekurang jelasannya, melainkan kadang-kadang juga menunjukkansifat nisbi berbagai pengertian dan azas sekitar PI.

Istilah “perjanjian” menggambarkan adanya kesepakatan antara anggota masyarakattentang suatu keadaan yang mereka inginkan, yang mencerminkan hasrat mereka,dan yang memuat tekad mereka untuk bertindak kearah keinginan dan sesuai denganhasrat tersebut. Apabila kesepakatan ini tercapai dan disertai kesungguhan parapihak, maka tata hukum yang berlaku di masyarakat bersangkutan memberi kekuatanhukum padanya dengan menetapkan perjanjian itu setaraf dengan undang-undang.Demikianlah bunyi Pasal 1338 KUHPer (Kitab Undang-undang Hukum Perdata) lama(sejauh kitab undang-undang ini masih kita akui sebagai sumber hukum berlaku),sesuai dengan seruan azas terkenal dalam bahasa asing kuno: pacta sunt servanda[1].

Penetapan kesepakatan sebagai perjanjian dalam arti huku, berarti bahwa isikesepakatan itu dijadikan hak dan kewajiban para pihaknya yang berunsur khusussebagai berikut: apabila si pengemban kewajibannya tidak memenuhi kewajibannya,maka tata hukum “menghukum”nya, artinya membebaninya dengan akibat-akibat(hukum) tertentu tanpa persetujuannya.

UU tentang Perjanjian Internasional sangat penting artinya untuk menciptakankepastian hukum dan pedoman yang jelas bagi pembuatan dan pengesahan perjanjianinternasional oleh Pemerintah RI. Pada dasarnya UU tersebut memuatprinsip-prinsip yang tercantum dalam Konvensi Wina 1969 tentang HukumPerjanjian Internasional dan Konvensi Wina 1986 tentang PerjanjianInternasional yang dibuat oleh Organisasi Internasional, yang sekalipuntidak/belum diratifikasi oleh Indonesia namun telah berlaku sebagai hukumkebiasaan internasional dan telah dijadikan pedoman bagi masyarakatinternasional dalam membuat dan mengesahkan perjanjian internasional.

Saya sendiri berpendapat bahwa ”bukan jurusan yang menentukan apa yang HNpilih, tapi apa yang HN pilih yang akan menentukan jurusan”. HN Indonesia tidakperlu terjebak dengan berbagai jurusan tsb namun tetap diperlukan adanya sikap(”legal provisions”) dalam HN Indonesia yang menentukan apa status HI dalam HN(hubungan HI dan HN). Jika HN telah menetapkan status hubungan ini maka warnajurusan akan terlihat dan teridentifikasi.

Kesulitan yang saya hadapi adalah, para ahli Indonesia menolak menggunakanteori monisme-dualisme dalam menjelaskan hubungan HI dan HN namun tanpa sengajapandangan mereka tentang hubungan ini selalu dilatarbelakangi oleh salah satualiran ini. They deny the theory but theirthinking reflect the theory.
Saya sendiri keberatan jika parameter kepentingan nasional selalu dipakaiuntuk menentukan pemilihan jurusan karena akan menciptakan ketidakpastian hukumdan prinsip predictability yang menjadi fundasi suatu sistem hukum. Daripandangan para ahli hukum Indonesia, dapat saya simpulkan bahwa pandanganmereka terhadap hubungan HI dan HN mengarah pada memilih salah satu jurusanteori, dan belum terlihat adanya pandangan yang diluar dari ketiga jurusan tsb.

Pertanyaan saya: dapatkan suatu negara memilih ketiga jurusan tersebut? Jikadapat, apakah dilakukan secara “silent”? (tanpa memerlukan penetapan oleh HN?)

Istilah “perjanjian” menggambarkan adanya kesepakatan antara anggota masyarakattentang suatu keadaan yang mereka inginkan, yang mencerminkan hasrat mereka,dan yang memuat tekad mereka untuk bertindak kearah keinginan dan sesuai denganhasrat tersebut. Apabila kesepakatan ini tercapai dan disertai kesungguhan parapihak, maka tata hukum yang berlaku di masyarakat bersangkutan memberi kekuatanhukum padanya dengan menetapkan perjanjian itu setaraf dengan undang-undang.Demikianlah bunyi Pasal 1338 KUHPer (Kitab Undang-undang Hukum Perdata) lama(sejauh kitab undang-undang ini masih kita akui sebagai sumber hukum berlaku),sesuai dengan seruan azas terkenal dalam bahasa asing kuno: pacta sunt servanda[1].

Penetapan kesepakatan sebagai perjanjian dalam arti huku, berarti bahwa isikesepakatan itu dijadikan hak dan kewajiban para pihaknya yang berunsur khusussebagai berikut: apabila si pengemban kewajibannya tidak memenuhi kewajibannya,maka tata hukum “menghukum”nya, artinya membebaninya dengan akibat-akibat(hukum) tertentu tanpa persetujuannya.

Uraian singkat ini cukup mutlak dan terang bunyinya, tetapi tidak mencukupisebagai penjelasan konsep perjanjian. Ternyata berbagai kenisbian dan kesamaranmelekat padanya. Diantaranya, berlakunya hukum dalam batas-batas suatu tatahukum tertentu menampilkan pertanyaan tentang keterbatasan ruang lingkup dayahukum yang terkait pada kesepakatan. Kenisbian lain yaitu ketergantungankeabsahan perjanjian dari kedudukan para pelakunya sebagai subyek hukum tatahukum bersangkutan, ditambah syarat kewenangan pelaku tersebut untuk mengadakanperjanjian yang berkekuatan hukum. Disamping itu, tata hukum mengenalpembatasan-pembatasan mengenai pokok persoalan (“obyek”) perjanjian, pembatasanmana biasanya bersangkut paut dengan sendi-sendi kemayarakatan bersangkutan.Kenisbian tersebut terdapat juga di bidang PI yang merupakan golongan khususdari pengertian perjanjian yang lebih luas. Marilah kini kita meneliti beberapakenisbian dan kesamaran khusus mengenai PI.

“Internasional”

Terhadap latar belakang tersebut di atas, tampillah pengertian dan istilah“perjanjian internasional”, yang kata sifatnya “internasional” tidak berartitunggal, hal mana kita ingat betul dari setiap permulaan tahun kuliah apabilakita mencoba menerangkan kepada para mahasiswa hakekat mata pelajaran yangmereka ikuti. Kita tahu bahwa keragu-raguan itu bukan akibat kurang jelasnyapencipta pengertian, melainkan akibat pemakaian perkataan dalam arti kataberganda. Kata “internasional” pertama digunakan untuk merujuk pada perjanjianantara para aktor yang bertindak selaku subyek hukum internasional (HI) danoleh karena itu khusus berlaku dalam lingkungan HI. Meskipun kelihatannya cukupjelas, namun bagaimanakah kita dapat tetapkan bahwa suatu perjanjian yang kitahadapi itu memang “governed by international law” seperti yang disyaratkanPasal 2 ayat 1 (a) Konvensi Wina 1969[2] tentang Hukum PerjanjianInternasional? Ada kalanya yang kita maksudkan dengan istilah PI adalahperjanjian yang para pihaknya bertindak dalam lingkungan hukum nasional (HN)(tanpa mempedulikan apakah mereka itu asal mulanya diciptakan sebagai subyek HIataupun sebagai subyek HN) tapi dengan mata perjanjian yang bersifat lintasbatas suatu negara dan oleh karena itu disebut “internasional”.[3] Kitadapat (meskipun syukur jarang terjadi) menambah kerumitan di lapangan PIgolongan belakangan ini apabila tidak hanya obyek perjanjiannya melintas-batas,tetapi para pihaknya pun masing-masing bertindak dari lingkungan HNberbeda.

Sesuai tafsiran undangan Editor jurnal ini, tulisan ini hanya akan mencurahkanperhatian kepada perjanjian golongan pertama dan kenisbian dan kesamaran yangmelekat padanya.

Sifat Normatif Hukum danSangkalannya

Tadi telah pernah disebut Pasal 2 ayat 1 judul (a) Konvensi Wina 1969, ketikakita menitikberatkan keperluan menentukan apakah yang kita hadapi itu benarperjanjian yang dikuasai Hukum Internasional. Ternyata bahwa yang menjadi buahaturan Konvensi adalah “perjanjian internasional yang diadakan antara negara… dan yang dikuasai oleh hukum internasional …”. Ini berarti bahwasekalipun kita jelas menghadapi perjanjian antar negara, yang sudah memenuhisyarat-syarat yang menurut perkiraan kita menjadikannya Perjanjian Internasionalasli, kita masih juga perlu memeriksa apakah benar “dikuasai HukumInternasional”. Apakah makna anak kalimat ini?

Mengingat sifatnya, maksud tujuannya dan konteks pembuatannya, dapatlah kitabertolak dari anggapan bahwa Konvensi tersebut khusus mengacu pada perjanjiandi lingkungan internasional, tanpa perhatian, bahkan mengenyampingkan, hal-halyang mengenai perjanjian di lingkungan HN. Hal mana berarti bahwa satu-satunyadugaan tentang maksud dan arti anak kalimat tadi yang masuk akal adalah bahwasi perancang membayangkan kemungkinan adanya perjanjian antar negara, dilingkungan internasional, yang dapat dikuasai oleh “sesuatu” yang lain (bukanHN) daripada HI. Sistem apakah yang kita dapat bayangkan di sini?

Istilah “dikuasai” di anak kalimat tersebut tentu berarti “dikuasai” sistem(hukum internasional) yang mengaitkan ciri normatif kepada kesepakatan antarapara pihak perjanjian, satu dan lain menurut kehendak dan pilihan para pihaktersebut. Kita dapat bayangkan berbagai sistem normatif yang berlaku bagikelakuan manusia selain sistem hukum, misalnya agama, adat istiadat, danmoralitas. Namun, sistem-sistem ini semuanya ditujukan kepada pribadi manusiadan tidak mengenal kaidah-kaidah pelaksanaan untuk memberlakukannya danmenerapkannya pada hubungan antar negara. Kadang-kadang disebut sistem“kesopanan kemasyarakatan” yang menguasai hubungan-hubungan internasional, akantetapi sistem demikian hanya mengacu pada bentuk dan tata cara kelakuan dantidak bersangkut-paut dengan sifat normatif dari hak/kewajiban yang termuatdalam perjanjian bersangkutan.

Dalam perbincangan tentang hubungan-hubungan internasional, kadang terdengaristilah “perjanjian politik” untuk membedakannya dari perjanjian yang dikuasaihukum, dan dalam hubungan ini kadang-kadang terdengar pula istilah “perjanjiantidak mengikat” (“non-binding agreements”)yang agak aneh bunyinya dan biasanya dimaksudkan sebagai “perjanjian yang tidakmengikat dari sudut hukum” (legallynon-binding agreements). Sehingga timbullah pertanyaan apakahkiranya ada “sistem politik” yang bersifat normatif dan menguasai kelakukan danyang merupakan alternatif di samping sistem hukum. Memang, kadang-kadang kitamenghadapi perjanjian-perjanjian antar negara yang dianggap tidak memuatkewajiban hukum melainkan “hanya memuat kewajiban politik”. Soalnya ialah bahwahingga kini belum ada uraian yang memberi penjelasan memuaskan tentang bagimanasebenarnya isi sistem normatif politik demikian itu dan sejauh mana sistemtersebut berbeda dari sistem hukum. Memang ilmu politik mengenal danmemperhatikan keadaan dimana kelakuan tertentu pihak yang satu dapat diduga dandiharapkan sebagai akibat kelakuan tertentu pihak yang lain, dimana kelakuanbelakangan ini merupakan “cogentmotive for action” pihak pertama. Apabila dalam keadaan demikiankelakuan pihak yang satu itu ternyata tidak terjadi, bertentangan dengan apayang diharapkan, tidak mustahil pihak yang dikecewakan membalas dengan menuntutapa yang diharapkan dan bahkan menuntut ganti kerugian, semua ini tanpa melaluiataupun berdasarkan alasan hukum.

Contoh tersohor perjanjian yang kadar hukumnya terang-terangan disangkal adalahAkta Terakhir Konferensi Keamanan dan Kerjasama di Eropa (Helsinki Final Act1975) yang meliputi negara-negara Eropa Barat maupun Eropa Timur termasuk UniSoviet dan Amerika Serikat dan Kanada (yang hingga kini masih berlaku dinegara-negara bekas bagian Uni Soviet di Asia Sentral yang sama sekali bukanmerupakan bagian dari Eropa). Negara-negara Barat menitikberatkan bahwa Aktatersebut bukan PI yang mengikat menurut hukum. Hal ini ditegaskan secara agakaneh namun jelas. Latar belakang cara yang dipakai ini ialah Pasal 102 PiagamPBB[4]yang mewajibkan setiap PI yang diikutsertai negara anggota untuk didaftarkanpada Sekretariat untuk keperluan penerbitannya (di UN Treaty Series). “Sesuai dengan”peraturan ini, Akta Helsinki memuat ketentuan yang memohon si Tuan Rumah(Finlandia) untuk “transmit to theSecretary-General of the United Nations the text of this Final Act (untukdisosialisasikan di antara negara anggota PBB) which is not eligible forregistration under Article 102 of the Charter of the United Nations, as wouldbe the case were it a matter of a treaty or international agreement under theaforesaid Article”.

Persoalan kewajiban perjanjian yang tidak berkadar hukum ini bahkan pernahdijadikan judul penelitian di kalangan Institut Hukum Internasional (Instituutde Droit Internasional) di tahun-tahun 1970an dan 1980an. Lembaga inipun belumsanggup menyajikan jawaban yang memuaskan, dan bahkan memutuskan pada 1983untuk menangguhkan penyelidikannya sambil menunggu perkembangan-perkembanganyang membawa bahan-bahan baru.[5]

Pokok persoalan fenomena tersebut, yang mengenai kewajiban kelakuan yang unsurhukumnya disangkal, mirip dengan, walaupun mungkin tetap perlu dibedakan dari,fenomena usaha-usaha “perundang-undangan internasional” dalam bentukperjanjian-perjanjian multilateral, kadang-kadang mengenai perbaikan kedudukanmanusia pribadi di pelbagai lapangan, yang tidak, setidak-tidaknya belum,memuat aturan penegakan hak-hak yang diakui (“withoutlegal remedies”). Terlihat disini fenomena hukum “pincang” yang“tidak sempurna”.

Kenisbian dan kesamaran yang penulis sebut disini dan yang kadang agak kurangtepat diberi nama “hukum lemah” (soft law), perlu dibedakan dari naskah-naskahyang disepakati oleh para pihak namun yang jelas tidak dimaksudkan sebagaisumber hak/kewajiban melainkan semata-mata sebagai rumusan pendirian dan tekadmasing-masing (yang “kebetulan” sesuai) mengenai hal tertentu. Keraguan tentusangat menyolok apabila para peserta berbeda pendapat tentang maksud naskahmereka. Akan tetapi, ini mengacu pada tidak tercapainya kesepakatan, bukankesamaran perjanjian.

Sumber Hak dan Kewajiban dan Sangkalannya

Dalam menetapkan perjanjian-perjanjian mana yang dikuasai olehnya, KonvensiWina dalam Pasal 2 ayat 1 judul (a) dengan tegas menyatakan bahwa PI dapat sajatermuat dalam satu atau lebih dari satu dokumen dan dapat saja diberi namaapapun. Ketentuan ini, yang boleh dikatakan mencerminkan anggapan umum dandengan demikian dapat dianggap berlaku sebagai HI umum, berarti bahwa bentuk PItidak ada relevansinya bagi HI dan tidak mempengaruhi kadar hukum isinya. Akantetapi, hal ini tidak berarti bahwa nama yang diberikan kepada naskah danrumusan pengertian-pengertian dan istilah yang dipakai dalam naskah tidakpenting, oleh karena nama dan rumusan itu merupakan sumber interpretasi tentangmaksud para pihak dan makna dokumen bersangkutan mengenai hak dan kewajibanmasing-masing.[6]

Sebaliknya, suatu naskah sebagai hasil komunikasi (secara bagaimanapun) antarapara pihak dapat saja dibuat dengan tujuan berlainan. Tadi kita telah menjumpaifenomena perjanjian dengan hak/kewajibannya yang dikuasai sistem normatif yangtidak bersifat hukum atau suatu “sistem pengharapan” berdasarkan tindakantimbal balik. Disamping itu, naskah yang disepakati dapat dimaksudkan sebagaipernyataan penetapan tekad para pihak tentang kelakuan mereka di masa yang akandatang, tanpa tersiratnya janji yang bersifat hukum. Alternatif selanjutnyaialah pengumuman belaka, bagaimanapun resmi dan mulia sifatnya, tentang (biasanyahanya sebagian dari) apa yang diperbincangkan antara para pihak dan hasilkesepakatannya. Tadi telah disebut istilah Communiqué,meskipun “Pernyataan Bersama” kadang-kadang lebih disukai.

Kadar Hak dan Kewajiban

Sangkalan kadar hukum yang merupakan pokok persoalan di atas tadi tidak dapatdisamakan dan tidak boleh dicampuradukkan dengan gejala lain, yaitukeanekaragaman jenis (hak dan) kewajiban yang kadar hukumnya tidak diragukan.

Pengertian sempurna tentang hakekat suatu kewajiban hukum merupakan syaratpenting untuk dapat menetapkan apakah kewajiban itu dapat dinilai telahdipenuhi atau justru dilanggar. Itulah sebabnya perhatian yang cukup besardicurahkan oleh Komisi Hukum Internasional PBB kepada penggolongan danpembedaan antara berbagai jenis kewajiban hukum selama sebagian besar waktuperencanaan naskah ketentuan-ketentuan tentang perbuatan negara melawan hukum.[7]

Meskipun demikian, tetap terdapat cukup banyak gejala dalam praktek PI yangmenimbulkan pelbagai pertanyaan tentang kelakuan dan tindakan ataupun hasilusaha yang merupakan isi sebenarnya kewajiban bersangkutan. Oleh karena itu,kita perlu mencurahkan perhatian khusus kepada soal kejelasan atau sebaliknyakesamaran yang kadang-kadang melekat pada rumusan suatu kewajiban. Antara kewajiban-kewajibankita dapat membedakan kewajiban yang “keras” dan yang “lunak”.

Dalam golongan kewajiban untuk melakukan sesuatu (obligationof conduct), sifatnya keras apabila tindakan itu dirumuskan secarasangat tegas dan spesifik, apalagi bila ditetapkan pula bahwa tindakan ituharus terlaksana dalam tenggang waktu yang tertentu. Sebaliknya, kewajibandapat saja dirumuskan sebagai kewajiban untuk berusaha, sesuai dengan kemampuansi pengemban kewajiban, dengan mempertimbangkan keadaan menurut penilaian sipengemban kewajiban, untuk mencoba mencapai sesuatu. Dalam hal demikian,kewajiban ternyata begitu longgar dan kadar keharusannya menjadi demikianrendah, sehingga timbullah keraguan cukup mendalam tentang dimana letaksebenarnya garis batas antara pelaksanaan dan pelanggarannya. Ada sebagianpeneliti yang mencari sebab kebijakan demikian di bidang adat-istiadat dibagian-bagian dunia yang segan menitikberatkan secara tajam hak dan kewajibanmasing-masing pihak, hal mana penulis sangsikan. Meskipun perlu diakui bahwa dilapangan Hukum Internasional yang bersifat khas itu pertimbangan-pertimbangan“tidak langsung” memainkan peranan yang jauh lebih besar di bidang perjanjiandaripada di lingkungan Hukum Nasional, seperti memilih bermacam nama yang menghindarikata perjanjian.

Kita dapat saja mengira bahwa kesamaran demikian tidak dapat timbul dalam hakkewajiban untuk mencapai suatu hasil usaha tertentu (kewajiban hasil usaha/obligation of result).Bayangkanlah kewajiban untuk mencegah terjadinya sesuatu. Namun, dugaan ituternyata tidak tepat. Kesamaran tetap terdapat bila, misalnya, kewajibanbersangkutan mengharuskan menghasilkan suatu “keadaan yang bermanfaat” bagisesuatu.

Tadi telah kita bertemu dengan istilah “hukum lemah” yang kadang dipakai untukmenggambarkan sifat kewajiban yang tidak jelas apakah memang dimaksudkansebagai kewajiban hukum. Kami mencatat disana bahwa penggunaan istilah dalamrangka itu rasanya kurang tepat oleh karena kesamaran disana mengenai batasantara hukum dan bukan-hukum. Istilah “hukum lemah” kiranya lebih tepat untukmenggambarkan kewajiban yang diakui sifat hukumnya namun memberi kelonggarandemikian banyaknya sehingga sukar menentukan garis batas antara memenuhi danmelanggar kewajiban.

Ada kalanya diadakan perjanjian antara alat-alat perlengkapan darinegara-negara berbeda, yang tidak khusus ataupun langsung berwenang danbertugas di lapangan hubungan luar negeri atau antara kesatuan-kesatuanteritorial sesuai sistem otonomi daerah (seperti kota atau propinsi) negaramasing-masing. Kesepakatan dan perjanjian demikian itu mengenai salah satukebijakan di bidang tugas mereka. Tentu ada negara dimana hubungan lintas batasdemikian antara alat-alat perlengkapan ataupun kesatuan negara teritorialdilarang oleh hukumnya, sehingga gejala yang dibayangkan disini tidak terjadi.Akan tetapi, cukup banyak negara-negara dimana hal demikian dapat terjadi danperjanjian-perjanjian demikian ternyata memenuhi kebutuhan bersama dibidangpemerintahan dan pengaturan kemasyarakatan setempat, terutama dikawasan-kawasan yang terletak saling berdekatan namun di negara yang berlainan.[8]Timbullah pertanyaan apa sebenarnya kedudukan hukum perjanjian demikian yangkadang-kadang disebut “perjanjian administrasi”. Apakah perjanjian itu harus,atau boleh, disamakan dengan PI? Tetapi para pelakunya pada umumnya tidakmerupakan (artinya: tidak diakui oleh negara bersangkutan sebagai) subyekHI (pengecualian boleh terjadi di negara federal tertentu). Haruskah kitamenarik kesimpulan bahwa perjanjian semacam itu tidak bersifat “internasional”dalam arti kata lazim sehingga tidak tunduk pada hukum internasional mengenaiPI melainkan harus dianggap dikuasai HN? Di samping itu, siapakah yangselayaknya dianggap sebagai pihak perjanjian? Haruskah negara-negarabersangkutan, biarpun tidak tegas menyuruh, mengizinkan ataupun menyetujui(meskipun tidak melarang) pembuatan perjanjian demikian, dianggap terikatpadanya, meskipun seluruh acara pembuatannya tidak sesuai dengan acara yanglazim untuk PI dan semata-mata oleh karena aktor yang mengadakannya merupakansebagian dari bangunan kenegaraan? Ataukah perjanjian demikian itu hanyamengikat para instansi bersangkutan di lingkungan HN? Tapi jika demikian, tatahukum manakah yang menguasainya, mengingat bahwa perjanjian demikian itu tidakpernah dimaksudkan sebagai suatu perjanjian HN?!

Karangan singkat ini bukan tempatnya untuk menyelidiki persoalan ini secarapanjang-lebar. Namun, mungkin disinipun kita dapat belajar dan mencari sandaran(meskipun hanya secara tidak langsung) di naskah PBB tentang perbuatan negaramelawan hukum 2001, khususnya bab 2 yang berkepala “The‘Act of the State’ under International Law” yang Pasal 5-nyaberbunyi:

Perbedaan antara tata HI dan tata HN menyebabkan timbulnya kenisbian tentangmakna PI, berhubung dengan persoalan kedudukan dan keberlakuan HI (ataukhususnya PI) di lingkungan HN. Persoalan ini perlu dikaji dan dijawab olehmasing-masing tata HN sendiri, meskipun tentu hanya sejauh HI bersangkutandapat ada relevansinya dalam lingkungan HI (hukum Internasional) relevansidemikian tidak ada dalam HI yang memang kita kenal ajaran-ajaran tentangkesatuan hukum internasional dan nasional (monisme) dan sebaliknya tentangperbedaan dan pemisahan mutlak antara kedua sistem hukum itu (dualisme). Akantetapi, ajaran-ajaran muluk ini tidak menghidangkan jawaban langsung apapunatas pertanyaan yang kita hadapi dalam dunia “hukum yang berlaku” (“hukumpositif”). Hal yang kita perlukan untuk memberi jawaban ialah adanya penetapan,atau “pilihan”m yang dibuat oleh hukum nasional tentang kedudukan dan perananHI, khususnya PI, dilingkungannya. Pilihan demikian dapat berwujud tanpa ataumelalui suatu tindakan hukum tegas dari tata HN bersangkutan yang termuat diundang-undang dasar, undang-undang biasa, atau, dimana HN ternyata tidakmelakukan pilihan tegas (eksplisit), dikembangkan dalam bentuk hukum kebiasaanyang penerapannya terlihat dalam keputusan-keputusan konkrit, misalnyakeputusan-keputusan hakim.

Tata HN dapat saja menyangkal mutlak segala peranan dan pengaruh HI terhadapHN, dan berpendirian bahwa pembuat hukum nasional merupakan satu-satunya yangberwenang mengadakan peraturan tentang hal apapun yang perlu diatur hukum dilingkungan HN. Sebaliknya, tata HN dapat juga pada azasnya mengakui kemungkinanperanan dan pengaruh itu, pengakuan mana dapat diutarakan menurut dua cara,yaitu dengan “mengizinkan” isi HI berlaku di lingkungan HN tanpa merubah sifatinternasionalnya, atau dengan mengundangkan isi tersebut sebagai HN dalam bentukperundang-undangan HN pula.

Perbandingan antara sistem-sistem HN menunjuk dua jalan yang dapat dilaluidalam penerapan kebijakan cara pertama tadi. Jalan yang satu ialah secara“membuka pintu” bagi HI, yang berakibat HI itu berlaku di lingkungan HN, tanpatindakan apapun dari pihak penguasa negara. Kebijakan “pintu terbuka” dapatjuga hanya diterapkan sejauh mengenai HI tak tertulis yang biasanya bertepatandengan HI yang “umum berlaku”, seperti di sistem mazhab hukum common law yangmenggolongkan HI tak tertulis ini sebagai “law of the land”. Kebijakan iniberdasarkan sangkalan perbedaan antara hukum tak tertulis (“kebiasaan”) yangtercipta di suasana nasional dan internasional, dan yang melalui jalan itu jugamenghasilkan keberlakuan HI tak tertulis di lingkungan nasional. Jalan yanglain perlu ditempuh apabila tata HN, sekalipun yakin akan perlunya penerapanisi HI di lingkungan HN, menganggap perlu adanya suatu tindakan HN tegas agarmencapai hasil itu, seperti ketentuan dalam UUD atau perundangan biasa. Dalamhal PI, UU persetujuan PI (yang di praktek politik Indonesia disamakan dengan“ratifikasi”) kadang dipakai untuk keperluan ini.

Sebagai alternatif kedua cara “pemberian izin” kepada HI tersebut kita kenalkebijakan menolak secara mutlak keberlakuan HI dalam tata HN. Dalam rangka ini,pemberlakuan isi HI di lingkungan HN memerlukan pembuatan HN yang tegas memuatataupun setidaknya tegas mengundangkan isi HI bersangkutan sebagai HN(transformasi).

Soal ya atau tidaknya tata hukum nasional memberlakukan HI, seluruhnya atausebagian, di lingkungan HN-nya, tanpa “mengubah” sifatnya sebagai HIM, ataupun“hanya” memberlakukan isi HI di lingkungan HN sejauh (“diubah”) bentuk dansifatnya menjadi HN, merupakan soal penting bagi penegak hukum nasional, yangkewenangannya di bidang penerapan hukum terbatas pada hukum yang berlaku dilingkungan hukum nasionalnya. Di samping itu, kebijakan berbeda itu juga memainperanan dalam penetapan kedudukan hirarki kaidah-kaidah hukum yang berasalinternasional dan nasional yang termasuk kewenangan tersebut.

Ruang Lingkup Azas KeterbatasanBerlakunya Antar-Pihak

Titik tolak di bidang hukum perjanjian adalah bahwa perjanjian itu mencerminkankesepakatan antara pihak-pihaknya tentang apa yang mereka inginkan. Dalam rumusanini tersirat penetapan bahwa siapapun yang tidak ikut menyepakatinya dengansendirinya tidak terikat padanya (pacta tertiis nec nocent nec prosunt;perjanjian tidak mengakibatkan keuntungan maupun kewajiban bagi pihak ketiga).Azas ini kelihatannya memang cukup layak, dan kelayakan ini lebih-lebihmenyolok apabila kita memandang perjanjian itu sebagai sumber hak dan kewajibantimbal-balik antar para pihaknya, dengan hak pihak yang satu terhadap pihakyang lain tergabung dengan hak pihak kedua ini terhadap pihak pertama. Memangdisini tidak ada alasan untuk memberi peranan apapun kepada pihak ketiga.

Akan tetapi, PI tidak selalu bersifat timbal balik. Kadang-kadang, dan makinlama makin banyak, sesuai dengan bertambah padatnya hubungan-hubungankemasyarakatan internasional di pelbagai lapangan (“globalisme”) dan sejajardengan perkembangan itu, timbullah dan bertambahlah kebutuhan akan pengaturanhubungan-hubungan yang menyentuh pelbagai masyarakat nasional, dan yangbersifat baik lintas batas maupun tidak, namun tidak bersifat antar negara.Hubungan-hubungan kemasyarakatan itu mengenai bermacam-macam aspek kehidupanyang mencerminkan cita-cita kemasyarakatan, seperti hak azasi manusia,pemberantasan penyakit, hubungan-hubungan keluarga, dan sebagainya. Dengandemikian, PI dipergunakan sebagai sarana untuk mencapai kesamaan dalammenghadapi dan mengatur hubungan-hubungan kemasyarakatan tertentu itu dimasing-masing lingkungan hukum nasionalnya.

Pertanyaan yang kadang timbul adalah: dapatkah dan bolehkah PI yang berlakuantar negara A-B-C-D (yang menyajikan peraturan bersama tentang perlindunganhak-hak azasi manusia, atau merupakan peraturan bersama untukpersoalan-persoalan yang bersangkut dengan adopsi lintas batas, atau berisiaturan bersama tentang pemindahan perselisihan perdata tertentu dari kewenanganpengadilan kekuasaan pewasitan) diterapkan bila orang yang tersangkut dalamperkara HAM itu berkewarganegaraan negara E? Dan bagaimanakah apabila antarapihak hubungan internasional perdata ada yang berkewarganegaraan negara F? Atauapabila ada pihak berpekara digugat di pengadilan negara A untuk tunduk padaacara pewasitan sesuai dengan PI yang mengatur pewasitan, tapi pihak berperkaraitu kebetulan berkewarganegaraan negara X, berhakkah negara X dengan alasan“memberi perlindungan diplomatik” kepada warganya atau dengan alasan lainmenolak penerapan PI tersebut?

Disini kadang tampak kemungkinan adanya suatu salah mengerti tentang makna azaspacta tertiis. Azas ini mengacu pada aspek primer PI, yaitu terjadinyakesepakatan antara negara-negara sebagai subyek HI yang berdaulat. Negara Dtidak terikat pada perjanjian A-B-C, dan oleh karena itu , tidak dapatdiwajibkan tunduk pada isi perjanjian tersebut tanpa persetujuannya sebagainegara berdaulat. Jika obyek perjanjian terdiri dari, misalnya, hak dankewajiban timbal balik antar negara untuk bertindak bersama sebagai persekutuanmiliter, maka negara D tidak dapat dipaksa menurut hukum untuk menyesuaikankelakuannya dengan persekutuan tersebut. Sebaliknya, apabila obyek perjanjianterdiri dari kesepakatan tertentu untuk menghadapi persoalan-persoalankemasyarakatan tertentu secara sama di lingkungan HN masing-masing pihakperjanjian, maka negara D tetap tidak dapat dipaksa berdasarkan hukum untukmenyesuaikan kebijakan dalam lingkungan HN-nya dengan perjanjian tadi. Namun,ia juga tidak berwenang untuk berkeberatan, berdasarkan alasan tidak ikutsertanya sebagai pihak perjanjian, terhadap penerapan isi perjanjian tadi dilingkungan HN negara-negara A, B atau C jika penerapan demikian menyentuh suatuunsur yang berkaitan dengan negara D itu. Sebaliknya, keadaan ini tentu tidakmengurangi kewenangan negara D untuk mengajukan keberatan terhadap penerapanperjanjian itu berdasarkan alasan-alasan lain.

Dalam contoh belakangan ini, perjanjian bersangkutan tidak mengenaihak-kewajiban antar negara yang timbal balik, melainkan merupakan kesepakatan(antar negara) untuk menghadapi dan mengatur hubungan-hubungan kemasyarakatantertentu secara sama dan serupa di masing-masing lingkungan HN-nya. Disiniterletaklah batas ruang lingkup azas pacta tertiis tersebut tadi.

Ruang Lingkup Azas Pacta SuntServanda

Azas ini merupakan inti dan hakekat pengertian perjanjian, termasuk PI. Tentukewajiban yang terisi dalam azas ini, yang bersifat normatif dan tidak memaksadalam arti kata hukum alam, dapat saja dilanggar. Akan tetapi, ciri inti tatahukum adalah, seperti telah pernah disebut tadi, bahwa pelanggaran demikianoleh tata hukum dikaitkan pada akibat-akibat tertentu tanpa persetujuan sipelanggar, sedang kewajiban asal tetap berlaku. Jika isi perjanjian tidak lagimemenuhi kehendak bersama para pihaknya, maka mereka itu tentu bebas untukmengubahnya. Akan tetapi, gagasan pengubahan sepihak adalah sesuatu yang mutlakbertentangan dengan gagasan perjanjian.

Kemungkinan melanggar kewajiban hukum dapat dipandang sebagai kenisbian hukumpada umumnya dan tidak khusus mengenai pengertian perjanjian. Apa lagi, sejauhterjadi di lingkungan HN, terdapat (atau setidak-tidaknya: seharusnya terdapat)alat dan organisasi penegak hukum yang cukup lengkap dan kuat untuk menghadapidan “menghukum” pelanggaran demikian sehingga dapat tertekan terjadinya. Akantetapi, berbeda dari perjanjian di lingkungan HN, PI berada di lingkungan HIyang tidak mengenal organisasi masyarakat lengkap dengan dasar dan pucuknya,termasuk pemegang kekuasaan pusatnya dan alat perlengkapan penegak hukumnyayang berwenang dan nyatanya mampu menjaga dan mempertahankan hukum secaramemaksa. Pada umumnya, baik hukum nasional maupun HI, pada hakekatnya merupakanhasil pergulatan kekuatan-kekuatan di masyarakat. Bedanya, di lingkungan HNpergulatan itu tersalur melalui bermacam bangunan organisasi dan penjagaan danpembagian kewenangan, sehingga seakan-akan disublimasi dan dapat menghindaribentrokan-bentrokan yang merusak kestabilan masyarakat. Sebaliknya, dilingkungan HI aturan hukum hampir seluruhnya semata-mata merupakan buah hasilpergulatan kekuatan antara para subyek hukumnya yang kebebasannya hampirmutlak, berdasarkan titik tolak HI, yaitu kedaulatan negara. Dilihat dari sudutini, kenisbian PI ternyata sekali dari kejadian beberapa waktu yang lalu,ketika presiden AS mengutarakan kesimpulannya bahwa AS tidak lagiberkepentingan dengan adanya Anti-Ballistic Missile Treaty 1972 (ABM Treaty)dan bahwa ia mempertimbangkan mengakhirinya. Ketika ditanya tentang niattersebut, ia menyalahkan orang yang tidak dapat atau tidak mau mengakui bahwazaman dan keadaan dapat saja berganti (dengan akibat kemungkinan perlunya hukumberganti pula).

Pengaruh Kekerasan

Menurut pengertian intinya, dasar perjanjian adalah kesepakatan para pihamnyadan oleh karena itu tidak dapat lain daripada berdasarkan kehendak bebas. Dilingkungan HN, tata hukum dikuasai, dijaga, dan diatur oleh penguasa atau alatkekuasaan yang benar-benar berkuasa terhadap masyarakat lingkungan HN-nya.Kekuasaan ini dipegang secara monopoli dan mutlak (ingatlah julukan “negaragagal” bagi keadaan sebaliknya). Namun, maklumlah kekurangan duniapengertian-pengertian dibanding kompleksitas kenyataan hidup jika menghadapikeadaan seperti negara Libanon dimana kekuasaan dan kekuatan sebenarnya yangmembela kedaulatan negara terhadap dunia luar untuk sebagian besar berada ditangan organisasi di luar rangka pemerintah. Dalam rangka ini, lihatlahketentuan Pasal 9 dari naskah PBB tentang perbuatan negara melawan hukum, 2001.Oleh karena itu, ancaman unsu kekerasan di bidang perjanjian perdata, sekalipundapat saja terjadi, namun biasa ditindak oleh penegak hukum dan pada umumnyatidak merupakan faktor yang dapat mengurangi azas-azas yang berdasarkan hakekatperjanjian.

Lain halnya di lingkungan HI yang berbeda secara mendalam dibanding dengankeadaan nasional. Wewenang menetapkan hukum, yaitu kewenangan politik hukum,seluruhnya pada dasarnya tergantung pada subyek hukum sendiri, terutama padanegara, sehingga dalam perbincangan hukum, unsur pembagian kekuatan, termasukyang akibat kekerasan, perlu diperhatikan dan diperhitungkan. Unsur kebebasankehendak sebagai inti perjanjian dengan demikian menjadi nisbi dalam hal PI.

Di pustaka sejarah politik internasional terkenal istilah “perjanjian tidakseimbang”, yang kadang-kadang diiringi tuntutan pembatalannya. Istilah tersebutkebanyakan mengacu kepada perjanjian yang pernah diadakan di zaman lampauantara negara-negara Barat yang biasanya lebih kuat dengan kerajaan-kerajaanatau lain kesatuan kenegaraan di luar kawasan dunia Barat yang umumnya lebihlemah, sehingga perjanjian-perjanjian itu seringkali terus terang menguntungkanyang kuat dan merugikan si lemah. Timbullah pertanyaan apakahperjanjian-perjanjian demikian dapat dibatalkan ataupun dianggap batal demihukum.

Dilihat dari sudut kenyataan lingkungan HI seperti kita uraikan tadi, keinginanyang “sesuai rasa keadilan” itu sukar disesuaikan dengan kerangka bangunan tataHI yang belum mengenal larangan mempergunakan daya kekuatan dalam hubunganantar negara untuk menetapkan hak dan kewajiban antar mereka. Kita patut ingatbahwa sebelum terbentuknya tata hukum yang kita kenal semasa pasca Perang DuniaKedua dalam bentuk piagam PBB termasuk larangan kekerasanya, tata HI bahkanmengizinkan, setidak-tidaknya tidak melarang, penggunaan kekuasaan (perang)untuk mencapai keinginan terhadap subyek lain, yang kemudian disahkan (!) dalam“perjanjian perdamaian” atau perjanjian lain. Berlatar belakang ini, kitacondong berkesimpulan bahwa keinginan membatalkan perjanjian “tak seimbang”demi hukum akan gagal. Keinginan yang cukup legitimasi namun tanpa dasar hukumitu hanya dapat tercapai dengan cara penggemblengan kekuatan yang cukup besardan segala cara meyakinkan lainnya (kecuali paksaan dengan kekerasan atauancaman kekerasan, Pasal 52 Konvensi Wina) untuk mencapai perubahan isiperjanjian bersangkutan.

Konvensi Wina, yang dapat kita anggap mencerminkan HI tentang PI menurutkeadaan perkembangannya yang paling baru, mengenal ketentuan-ketentuan tentangperanan kekerasan di bidang PI, yaitu Pasal 51-52. Pasal 51 mengatur halpersetujuan negara untuk mengikat diri pada perjanjian yang diperoleh dengan,artinya sebagai akibat, kekerasan yang dipakai terhadap pribadi pejabat yangmewakili negara bersangkutan. Bagi keadaan demikian, Pasal 51 menentukan bahwa“persetujuan” demikian “tanpa akibat hukum apapun”. Kekerasan terhadap pribadiseseorang cukup jelas, setidak-tidaknya jauh lebih jelas daripada Pasal 52 yangmenetapkan bahwa suatu perjanjian yang terjadi dengan memakai “ancaman ataupenggunaan kekerasan yang bertentangan dengan azas-azas HI yang termuat diPiagam PBB”. Multi interpretasi pengertian-pengertian yang digunakan di kalimatini menunjuk pada kadar kenisbian cukup tinggi.

Penutup

Mudah-mudahan tulisan singkat ini berhasil menambah keyakinan akan tersimpulnyapelbagai kenisbian, kesamaran dan pertanyaan di bidang lembaga perjanjianinternasional yang memerlukan penelitian dan penyelidikan seperlunya, baik dilapangan penerapan hukum praktis maupun di lapangan akademik, bagi kita semua.

Menurut teori adoption, perjanjian internasional mempunyai dampak hukum (legal effect) dalam suasananasional. Perjanjian internasioal tetap mempertahankan sifat internasionalnya(keasliannya), namun diterapkan dalam suasana hukum nasional. Sebagai dasarteori ini adalah aliran monisme, yangmengajarkan bahwa hukum nasional dan hukumiternasional merupakan satu kesatuan dari satu siatem hukum pada umumnya.Sementara itu, menurut teori incorporation, perjanjian internsional ituterlebih dahulu harus diinkorporasikan ke dalam hukum nasional, baru dapatditerapkan dan menjadi hukum nasional. Teori ini mendasarkan ajrannya padaaliran dualisme, yaitu hukum internasional dan hukum nasional merupakan duasistem hukum yang berbeda. Menurut pandangan kaum dualisme, ikutnya suatunegara dalam perjanjian internasional melalui ratifikasi secara simultan menjadikanperjanjian internasional diinkorporasikan ke dalam sistem hukum nasional.Sebaliknya menurut aliran dualisme yang strict dualist system, perjanjianinternasional harus ditransformasikan ke dalam hukum nasional dengan ketentuanyang telah ada. Selama tranformasi ini belum ada dampak ke dalam (internal effect) perjanjianinternasional tersbut tidak ada, kecuali bila ada keputusan hakim nasional ataumengadakan penafsiran hukum nasional, mulai dari asumsi bahwa pembuatundang-undang tidak bermaksud bertindak atau mempertahankan ketentuan yangbertentangan dengan kewajiban yang timbul dari perjanjian internasional.

Perlu atau tidaknya suatu perjanjian internasional dibuatkan aturanpelaksanaannya jika diterapkan dalam suasan hukum nasional bergantung pada isiperjanjian itu sendiri, yaitu apakan isi perjanjian tersebut mempunyai sifatsebagai perjanjian yang self-excuting?Sebaliknya jika suatu perjnajian tidak berlaku secara otomatis dalam suasananasional, perjanjian internasioal itu berarti memiliki sifat non-self executing.
Jika perjanjian secara otomatis berlaku sebagi hukum internasional, makadapat muncul permasalahannya, yaitu bagaimana status hukum perjanjian tersebutjika berhadapan dengan hukum nasional yang tidak sesuai dengan isi perjanjiantersebut? Dalam hal ini, jika kita kembali pada teori transformasi yangmengajarkan bahwa suatu perjanjian yang telah diajdikan hukum nasional denganjalan transformasi akan mempunyai status yang sama sebagai hukum nasionallainnya, asas lex posterior derogat lege priori akan diterapkan. Sebaliknyajika kita kembali kepada teori adoption yang mengajarkan di mana perjanjianditerapkan sebagai hukum internasiona, statusnya tidak otomatis sama denganhukum nasional, melainkan membutuhkan penetuan sikan dari hukum nasional,ataupun hukum interasional atau praktik. Dalam hal ini, baik teori monismemaupun teori teori dualisme berpendapat bahwa suatu perjanjian dapat efektifberlaku pada akhirnya bergantung pada praktik nasional masing-masing negara.Hal yang jelas perlu diingat bahwa suatu negara bertanggung jawab ataspenerapan perjanjian dalam suasana nasional. Jika penerapannya melanggar hukuminternasional, suatu negara tidak dapat mempergunakan ketentuan hukumnasionalnya sebagai dalil pembelaan dan pembenaran atas pelanggaran tersebut.[1]

Selanjutnya, bagaiman sikap Indonesia terhadap perjanjian internasional dalampraktik ketatanegaraan? Untuk menjawab pertanyaan di atas, kita harus meninjaukembali hukum konstitusi, yaitu UUD 1945. UUD 1945 ternyata tidak memberikanjawaban yang jelas mengenai hal tersebut.[2]

Hal itu disebabkan oleh sering kali kaidah-kaidah hukum internasional itumemang tidak jelas atau sudah berubah sebagai refleksi dari masyarakatinternasional yang sedang mengalami masa transisi dan mengalami perubahan yangbegitu cepat. Dalam pemberlakuan perjanjian internasional, terutama perjanjianyan diwariskan oleh pemerintah kolonial Netherland dan dinyatakan berlaku untukHindia Belanda. Kadang-kadang ditempuh cara tidakan sepihak (unilateral act)akrena tidak ada alternatif lain bagi negara yang menghendaki perubahan cepatatas norma yang dirasakan tidak adil. Karena tidak adanya petunjuk pada UUD1945, mengenai sikap Indonesia terhadap perjanjian ini, Prof. MochtarKusumaatmadja menegasakan sebagai berikut.[3] “…kita tidak menganut teoritransformasi apalagi sistem Amerika Serikat.
Kita condong pada sistem negara Kontinental Eropa…, yakni langsung menganggapdiri kita terikat pada keawajiban melaksanakan dan menaati ketentuan-ketentuan perjanjiandan konvensi yang telah disahkan tanpa perlu mengadakan lagi undang-undangpelaksana…”

D. Indonesia dan Konvensi tentang Pengkuan dan Pelaksanaan keputusan ArbitraseAsing

1. Konvensi Jenewa 1927

Seperti telah penulis utarakan pada bab-bab terdahulu, dengan dikeluarkannya KeppresNo.34 Tahun 1981, tanggal 5 Agustus 1981 Presiden Republik Indonesia telahmenerbitkan Keppres No. 34 Tahun 1981 untuk mengesahkan “Convention on the Recognition andEnforcement of Foreign Arbitral Awards” yang telah ditandatanganidi New York pada tanggal 10 Juni 1958. Konvensi ini telah mulai terlebih dahulupada tanggal 7 Juni 1959. Republik Indonesia baru menyatakan turut serta padakonvensi ini dengan cara accescion, dan mulai tanggal 5 Agustus 1981.[4] sebelumKonvensi New York 1958 ini dinyatakan berlaku, di Indonesia sebagai ahliwaris dari Hindia Belanda berlaku Konvensi Jenewa 1927 tenang pelaksanaanKeputusan –keputusan Arbitrase luar negeri.[5] Akan tetapi, sering timbul perbedaanpaham mengenai masih berlaku atau tidaknya konvensi tersebut setal RImenjadi negara yang berdaulat. Dengan kata lain, masih berlaku atau tidaknyaperjanjian internsional sehubungan dengan telah terjadinya suksesi negara/pergantian negara (succession of state)dari Hindia Belanda sebagai negara yang digantikan (predecessorstate) kepada negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai negarapengganti (sucessor state).[6]

Sehubungan dengan hal tersebut, suksesi negara ini dapat dibedakan antarapengertian yuridis dan pergantian menurut kenyataan.

Pergantian negara karena kenyataan dapat terjadi karena perubahan yangdisebabkan oleh penggabungan satu dan/atau lebih negara menjadi federasi,konfederasi, atau negara kesatuan, dapat juga karena sesi, aneksasi,dekolonisasi.[7]

Hal yang menyangkut maslah kita sekarang adalah pergantian negara karenaperubahan karena dekolonisasi. Bagaimanakah nasib perjanjian internasionalkarena dekolonisasi? Dalam hukum internsional dibedakan antara personaltreaties dan inpersonal treaties, serta dispositive. Personal treaties ialah perjanjianyang dibuat oleh kepala negara/kepala pemerintahan secara pribadi sebagaikepala pemerintahan. Perjanjian demikian tidak akan beralih kepadapenggantinya. Bentuk perjanjian tidak akan beralih kepada penggantinya. Bentukperjanjian demikian yang personal dapat berbentuk perjanjian yang bersifatpolotis, baik bilateral maupun multilateral. Contoh perjanjian yang bersifatpolitis adalah perjanjian persahabatan, persekutuan (aliansi) pemberianbantuan, dan lain sebagainya. Dapat pula berupa kerja sama dalam bidangperadilan, misalnya perjanjian ekstradisi dan konvesi tentang pengakuan danpelaksanaan keputusan hakim arbitrase luar negeri.

Sementara itu, yang dimaksud dengan perjanjian yang termasuk dalam kategoridispositive adalah perjanjian yang menyangkut wilayah negara atau tanah.Perjanjian ini membebani suatu wilayah dengan status hukum, misalnyapernjanjian pangkalan militer, perjanjian perbatasan, dan lain sebgainya.Perjanjian ini mengikatkan negara dan tetap mengikat negara tersbut, meskipun negaratersebut, meskipun telah terjadi suksesi negara.

Ternyata dengan timbulnya negara-negara baru setelah Perang Dunia II dalampenyelesaian maslah pernjanjian internsional yang dibuat oleh negarapenjajahnya timbul praktik yang berbeda-beda. Mereka tidak seluruhnya menaatiteori di atas. Dalam hukum internasional, ada dua doktrin yang populer yangdapat dipakai untuk menganalisis sikap negara-negara baru dalam hal perjanjianinternsional sehubungan suksesi negara. Doktrin tersebut ialah acquired rigths doctrine atau vested rights doctrine dan clean state doctrine.

Menurut acquired rights doctrine,hak yang telah diperoleh oleh negara yang diganti beralih kepada negara yangmenggantikannya. Teori ini juga disebut dengan teori universal. Sementara itu,doktrin yang kedua berpendapat bahwa negara baru tidak dibebani dengankewajiban yang timbul dari perjanjian internsional yang mengikat negara tersbutsebelum terjadinya suksesi negara. Doktrin ini juga disebut free choice doktrine. Ternyatadalam praktiknya, doktrin tersebut tidak dapat diikuti dengan strict danpenyelesaian masalah perjanjian internasional dalam kaitannya dengan suksesinegara berbeda-beda, bergantung pada sikap negara-negara baru yangbersangkutan.

Cara lain untuk menyelesaikan masalah perjanjian internsional sehubungan dengansuksesi negara ialah dengan cara membuat inheritanceagreement atau disebut perjanjian peralihan. Perjanjian peralihanini merupakan cara agara beralihnya hak dan kewajiban yang timbul dari suatuperjanjian internasional dalam rangka suksesi negara dapat berjalan denganlancar. Sebagai contoh untuk perjanjian peralihan ini adalah perjanjian yangdibuat antara negara bekas jajahan Prancis dengan Prancis. Indonesia sendirimengadakan perjanjian dengan Kerajaan Belanda, mulai dari perjanjianLinggarjati tentang penyerahan kedaulatan (1947), dan ditindaklanjuti denganperjanjian Konferensi Meja Bundar (KMB) tentang masalah Irian Barat (1949),kemudian disertai dengan perjanjian peralihan yang menampung kedudukanperjanjian internasional yang dibuat oleh pemerintah Kerajaan Belanda yangdinyatakan berlaku bagi Hindia belanda. Pasal 5 ayat (1 dan 2) PerjanjianPeralihan KMB menyatakan bahwa perjanjian yang dibuat oleh Belanda tidakotomatis berlaku bagi bekas jajahannya di Netherlands Indie. Namun, setelahpemutusan perjanjian KMB, sikap Indonesia tetap bahwa perjanjian internasionalyang dibuat oleh pemerintah Hindia Belanda dan dinyatakan berlaku bagi wilayahHindia Belanda tidak otomatis berlaku bagi Indonesia.[8]

Masalah perjanjian internasional dalam kaitannya dengan terjadinya suksesinegara dapat diatasi dengan adanya Konvensi Wina 1978 tentang Suksesi Negaradalam hubungannya dengan penghormatan pada perjanjian internasional (Vienna Convention on Sucession of State inRespect of Treaties) yang diterima PBB pada 23 Agustus 1978.

Pasal 11 Konvensi Wina Tahun 1978 menetapkan bahwa suksesi negara tidak dapatmemengaruhi apa pun terhadap garis batas wilayah dan hak yang berhubungandengan rezim perbatasan yang ditetapjan oleh perjanjian internasional.[9]Sementara itu, Pasal 12 ayat (1,a-b) menetapkan pembentukan basis/pangkalanmiliter asing di wilayah negara itu karena terjadinya suksesi negara tidakmengikat negara pengganti.[10] Jadi, Pasal 12 (3) merupakan pengecualian atasprinsip yang ditetapkan dalam Pasal 12 (1,2). Pasal 11 dan Pasal 12 (1,2)sesuai dengan teori dispositive treaties tetap belaku, meskipun telah terjadisuksesi negara. Isi ketentuan ini sesuai dengan ketentuan pasal 62 (2,a)Konvensi Wina 1969 tentang Hukum Perjanjian yang menegaskan bahwa perubahanmendasar tidak dapat dipakai sebagai dasar untuk mengakhiri suatu perjanjianperbatasan.[11]

Kembali lepada persoalan, bagaimanakah sikap Indonesia terhadap perjanjianinternacional yang dibuat oleh pemerintah Kerajaan Belanda dan dinyatakanberlaku bagi Hindia Belanda dalam hubungannya dengan telah terjadinya suksesinegara pada tahun 1945? Setelah berlakunya KMB sebagai perjanjian peralihan(devolution agreement), ternyata hubungan antara Indonesia dan Negeri Belandatidak harmonis karena masalah Irian Barat, di mana pada saat itu Irian Baratmasih tetap dikuasai oleh Kerajaan Belanda.

Perselisihan antara Indonesia dan Belanda mengenai masalah Irian Barat itu,kemudian dipergunakan oleh Indonesia untuk membatalkan secara sepihak hubungandengan pihak Kerajaan Belanda. Republik Indonesia dengan menggunakan prinsiprebus sic stantibus dan berlandaskan pada Undang-undang Nomor 13 tahun 1956[12],menyatakan tidak terikat lagi pada Perjanjian KMB, dan secara tegas telahmemutuskan ikatannya dengan perjanjian Konferensi Meja Bundar tersebut. Setelahpemutusan terhadap perjanjian KMB, sikap Indonesia terhadap perjanjianinternasional dalam kaitannya dengan suksesi negara berlandaskan pada UU No. 13tahun 1956. Hal ini dapat kita ketahui dari pernyataan Indonesia kepadaSekretaris Jenderal PBB (sebagai deposan untuk perjanjian yang didaftarkan padaLBB/PBB sesuai dengan ketentuan Pasal 102 (1) Piagam PBB) Indonesia secarategas menyatakan sikap tetap terikat oleh beberapa konvensi, antara lain adalah: Convention for the Settlement of CertainConflicts of Laws in Connection with Cheques and Protocol (Geneva March 19,1931); Convention on the Stamps Laws in Connection with Cheques(Geneva, March 19, 1931), Convention Providing Uniform Law for Cheques andProtocol (Geneva, March 19 1931). Oleh karena itu, untuk selanjutnya sikapRepublik Indonesia terhadap perjanjian internasional yang dahulu dibuat olehKerajaan Belanda dan dinyatakan berlaku untuk Hindia Belanda, tidak secaraotomatis berlaku. Hal ini sesuai dengan Surat Departemen Luar Negeri RepublikIndonesia tanggal 19 Desember 1972 o. 12727, yang pada pokoknya berbunyisebagai berikut:

“…Praktik yang dianut oleh Indonesia dewasa ini ialaha bahwa Republik Indonesiahanya menjadi pihak pada suatu perjanjian yang dahulu dibuat oleh Nederland dandinyatakan berlaku untuk Hindia Belanda, selama Republik Indonesia secara tegasmenyatakan demikian, sesuai dengan prosedur dalam hukum perjanjianinternasional, kecuali mengenai perbatasan.”[1]

Kembali pada persoalan. Bagaimana sikap Republik Indonesia terhadap KonvensiJenewa 1927 tentang Pengakuan dan Pelaksanaan Keputusan Hakim Arbitrase LuarNegeri? Mengenai hal ini ada perbedaan pendapat. Pendapat pertama dikemukakanoleh Prof. Sudargo Gautama sebagai berikut.

“…kami sendiri berpendapat bahwa Konvensi Jenewa tahun 1927 ini masih berlakuuntuk negara kita. Hal ini disebabkan oleh karena dalam Konferensi Meja Bundar,dalam pasal peralihan telah dinyatakan bahwa berkenaan dengan pengakuankedaulatan dari Kerajaan Belanda kepada Republik Indonesia dihubungkan denganPenetapan Presiden No. 2 tanggal 10 Oktober 1945, maka persetujuaninternasional yang berlaku untuk wilayah Republik Indonesia pada saatpenyerahan kedaulatan tetap berlaku.”[2]

Jika kita hubungkan dengan pendapat yang telah penulis utarakan di muka,agaknya Prof. Sudargo Gautama ini menganut teori acquired rights/vested rights,atau juga disebut dengan teori universal.

Pendapat kedua dianut oleh Prof. Asikin Kusumaatmadja, yaitu sebagai berikut.“Konvensi ini sudah tidak berlaku lagi sejak Konferensi Meja Bundar. Hal inidisebabkan oleh karena tidak ada pernyataan secara tegas dan aktif oleh pihakIndonesia bahwa kita hendak menganggap diri terikat pada konvensi itu.”

Agaknya terhadap pendapat yang berbeda-beda sebagaimana telah penulis paparkandi atas masing-masing mempunyai pendukungnya. Sekali lagi penulis tegaskanbahwa adanya perbedaan pendapat ini disebabkan tidak adanya ketentuanperundang-undangan kita yang tegas-tegas mengatur masalah tersebut.

2. Implementasi Konvensi New York 1958 di Indonesia

Seperti telah penulis utarakan pada bagian awal pembahasan bab ini, Indonesiamenjadi peserta Konvensi New York 1958 dengan pernyataan ikut serta (aksesi)melalui Keputusan Presiden Nomor 34 tahun 1981, tanggal 5 Agustus 1981. Aksesi ini didaftarkan pada SekretariatJenderal Perserikatan Bangsa-Bangsa pada 7 Oktober 1981.
Indonesiahanya mengajukan persyaratan (reservation) pertama saja, yaitu reciprocity principles (asasperberlakuan secara timbal balik).

Aksesi ini merupakan langkah penting terhadap perkembangan iklim arbitrase diIndonesia. Hal ini penting karena dewasa ini dengan semakin meningkatnyakontrak internasional yang diadakan oleh pengusaha Indonesia dengan pihakasing, di mana klausul arbitrase tercakup di dalamnya, keppres tersebutmerupakan bukti bahwa pemerintah bersungguh-sungguh menghormati klausultersebut beserta akibat hukum yang ditimbulkannya.

Meskipun Indonesia telah mengaksesi Konvensi New York 1958, yang berarti bahwaketentuan-ketentuan konvensi tersebut mengikat Indonesia, ternyata dalampelaksanaannya kemudian masalah baru tentang pelaksanaan keputusan arbitrase yangdibuat di luar negeri muncul. Masalah ini baru berkisar pada adanya duapendapat yang saling bertolak belakang antara Mahkamah Agung Republik Indonesiadengan para pakar hukum ternama, khususnya Prof. Mr. Dr. Sudargo Gautama.

Mahkamah Agung berpendapat bahwa meskipun pemerintah Republik Indonesia telahmengaksesi konvensi melalui Keppres No. 34 tahun 1981, namun dengan adanyaperundang-undangan tersebut tidak serta merta berarti keputusan arbitrase yangdibuat di luar negeri dapat dilaksanakan di Indonesia. Mahkamah berpendapatperlu adanya peraturan pelaksanaan dari keppres tersebut agar pelaksanaan(eksekusi) suatu keputusan arbitrase asing dapat dilaksanakan. LengkapnyaMahkamah menyatakan sebagai berikut.

“Bahwa selanjutnya mengenai Keppres No. 34 tahun 1981 tanggal 5 Agustus 1981dan lampirannya tentang pengesahan Convention on the Recognition andEnforcement of Foreign Arbitral Awards sesuai dengan praktik hukum yang masihberlaku harus ada peraturan pelaksanaannya tentang apakah permohonan eksekusiputusan hakim arbitrase dapat diajukan langsung kepada Pengadilan Negeri,kepada Pengadilan Negeri yang mana, ataukah permohonan eksekusi diajukanmelalui Mahkamah Agung dengan maksud untuk dipertimbangkan apakah putusantersebut tidak mengandung hal-hal yang bertentangan dengan ketertiban hukuminternasional bahwa berdasarkan hal-hal yang diuraikan di atas, permohonanpelaksanaan putusan hakim arbitrase asing seharusnya dinyatakan tidak dapatditerima.”[3]

Sebaliknya, Prof. Dr. Sudargo Gautama berpendapat bahwa keppres tersebut tidakperlu dijabarkan oleh peraturan perundang-undangan pelaksanaannya. Menurutbeliau, sebuah keppres tidak memerlukan peraturan pelaksanaan, berlainan denganundang-undang yang menentukan. Untuk itu, diperlukan peraturan pelaksanaan.Beliau memberikan sebuah contoh tentang pasal 43 Undang-undang Nomor 1 TentangPokok-pokok Perkawinan di Indonesia Tahun 1974 yang menentukan bahwa anak diluar kawin mengikuti status hukum sang ibu. Hubungan lebih lanjut antara Ibudan anak dengan keluarga sang ibu akan diatur lebih lanjut dalam peraturanpemerintah. Peraturan pemerintah ini hingga kini belum pernah diterbitkan.

Menurut hemat penulis, sebenarnya tidak perlu ada pertentangan antarapemerintah (cq. Mahkamah Agung Republik Indonesia) dengan para pakar hukum bilayang dipertentangkan itu hanya soal perlu tidaknya peraturan pelaksanaan.Kehendak pemerintah ketika mengaksesi Konvensi New York 1958 sudah jelas antaralain adalah untuk terikat kepada ketentuan-ketentuan Konvensi New York tahun1958 dan menghormati secara timbal balik keputusan hakim arbitrase yang dibuatdi luar negeri. Sebagai konsekuensi dari tindakan itu sudah barang tentupemerintah seyogianya berupaya agar keputusan hakim arbitrase asing yang dibuatdi luar negeri tersebut dihormati dan dilaksanakan.

Peran pemerintah disini sudah jelas, yakni sebagai alat pengontrol terhadapkeputusan tersebut agar benar-benar dapat dilaksanakan di dalam negeri. Jadi,peran kontrol inilah yang diemban oleh pemerintah. Sementara itu, yang memegangkendali utama dan sebenarnya dalam hal ini adalah tetap ada pada para pihakyang telah membuat klausul arbitrase dan menetapkan arbitrasenya, sertakesepakatan untuk melaksanakan segala keputusan yang dikeluarkan oleh arbitraseyang bersangkutan.

Seperti telah diutarakan pada bab terdahulu, masalah keputusan hakim arbitraseasing di Amerika Serikat tidak begitu menjadi masalah yang terlalu signifikanlagi karena memang para pihak (terutama para pengusaha di negeri Paman Sam itu)telah benar-benar konsisten dan konsekuen dengan apa yang telah mereka tuangkandi dalam klausul arbitrase. Jadi, peranan pengadilan di sana tidak begitubanyak. Memang untuk para pengusaha di Indonesia, tampaknya komitmen dan tarafpemahaman, penghargaan terhadap klausul arbitrase belum setara dengan parapengusaha di luar negeri (Amerika Serikat) yang telah cukup lama berkecimpungdalam lembaga arbitrase sebagai alternatif penyelesaian sengketa komersialmereka. Di tanah air, pengenalan terhadap lembaga arbitrase saja masih minimsekali. Bukan saja bagi kalangan pengusaha, tetapi juga di kalangan perguruantinggi.

Sehubungan dengan hal tersebut di atas, dikeluarkannya Peraturan Mahkamah AgungRepublik Indonesia Nomor 1 Tahun 1990, sekaligus menjawab dua masalah penafsiranhukum yang saling berkaitan yang telah lama berkembang. Masalah pertama, apakahsuatu keppres memerlukan peraturan perundang-undangan pelaksanaannya atautidak, sebagaimana halnya dengan undang-undang? Masalah kedua, badan peradilanmanakah yang memiliki wewenang untuk menangani masalah pelaksanaan keputusanhakim arbitrase asing tersebut?

Masalah pertama, sehubungan dengan Pemerintah Republik Indonesia telahmengaksesi Konvensi New York tahun 1958 dengan Keppres No. 34 Tahun 1981,tanggal 5 Agustus 1981. Namun, baik Konvensi New York 1958, maupun keppresnyasendiri tidak mengatur tentang bagaimana prosedur pelaksanaan kepuytusanarbitrase sehingga timbul reaksi dari para ahli hukum kita. Seperti telahdiutarakan di muka bahwa keppres tidak memerlukan peraturan pelaksanaan, tetapipihak pemerintah menganggapnya perlu. Mengulangi pernyataan sebelumnya, menuruthemat kami, peraturan Mahkamah Agung Nomor 1 tahun 1990 itu sekaligus merupakanpenjabaran dan petunjuk lebih lanjut dari Keppres No. 34 tahun 1981, bukanperaturan pelaksanaan sebagaimana lazimnya yang dikehendaki oleh peraturanperundang-undangan. Oleh karena itu, dapat disimpulkan di sini bahwa kepprespun, bila pemerintah menganggap perlu, dapat dibuatkan aturan pelaksanaan.

Masalah kedua, yaitu siapakah dan atau lembaga peradilan mana yang berwenangmenangani masalah putusan arbitrase asing tersebut? Terjawab dengan ketentuandalam Pasal 1 Peraturan Mahkamah Agung Republik Indonesia tahun 1990 itusendiri bahwa badan yang diberi kewenangan untuk menangani masalah yangberhubungan dengan pengakuan serta pelaksanaan putusan hakim arbitrase asingitu adalah Pengadilan Negeri Jakarta Pusat.

Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa dua pendapat mengenai perlu tidaknyakeppres dibuatkan aturan pelaksanaannya telah mengundang perdebatan yang sengitdan memperoleh tanggapan yang saling bertolak belakang antara satu pihak daripemerintah (cq. Mahkamah Agung Republik Indonesia) dan pihak pakar hukumIndonesia. Akhirnya, telah terjawab dengan keluarnya Peraturan MahkamahRepublik Indonesia Nomor 1 tahun 1990 itu dimungkinkan. Karena tidak adanyaketentuan dalam peraturan hukum nasional Indonesia yang mengatur, bagaimanakahpenerapan perjanjian internasional sebagai pelaksanaan dari Pasal 11 UUD 1945?Meskipun ada Surat Presiden No. 2826, dan telah dijadikan sebagai pedoman dalamhubungannya dengan pelaksanaan Pasal 11 sesuai dengan konvensi ketatanegaraan,pelaksanaan Surat Presiden No. 2826 dalam praktiknya belum dilaksanakan secarakonsisten dan konsekuen. Akibatnya praktik negara kita sehubungan denganperjanjian internasional masih banyak masalah yang harus dibenahi.

Penulis semakin menyadari betapa pentingnya memahami definisi perjanjianinternasional guna membedakannya dengan kontrak/perjanjian biasa. Pemahamanpublik tentang apa itu perjanjian internasional juga sangat minim dan acapkalimelihatnya dari segi popular yaitu perjanjian yang bersifat lintas batas.Distorsi publik ini pulalah yang mendorong lahirnya klaim bahwa ProductionSharing Contracts (PSC) antara Pemerintah RI adalah ”perjanjian internasional”sehingga memicu adanya judicial review terhadap Undang-Undang No. 22 Tahun 2001tentang Minyak dan Gas Bumi ke Mahkamah Konstitusi pada tahun 2007. Kasusjudicial review ini merupakan kasus yang pertama dalam jurisprudensi Indonesiayang mengangkat permasalahan teoritis tentang hukum perjanjian internasional.

Masalah definisi perjanjian internasional memang salah satu issue kontroversidalam literatur hukum perjanjian internasional. Perdebatansengit bahkan berlangsung pula dalam perumusan definisi ini pada Konvensi Wina1969 tentang Perjanjian Internasional. Menurut Konvensi ini,perjanjian internasional adalah:

“An International Agreement concluded between States and InternationalOrganizations in written form and governed by International Law, whetherembodied in a single instrument or in two or more related instruments andwhatever its particular designation”

Selanjutnya, definisi ini diadopsi oleh Undang-Undang No. 24 Tahun 2000 tentangPerjanjian Internasional yang merumuskan sebagai setiap perjanjian di bidanghukum publik, yang diatur oleh hukum internasional, dan dibuat oleh Pemerintahdengan Negara, organisasi internasional, atau subjek hukum internasional lain.

Dari pengertian hukum ini, maka terdapat beberapa kriteria dasar yang harusdipenuhi oleh suatu dokumen untuk dapat ditetapkan sebagai suatu perjanjianinternasional menurut Konvensi Wina 1969 dan Undang-Undang No. 24 Tahun 2000tentang Perjanjian Internasional, yaitu: