CONSTITUTIONALITY OF ASEAN CHARTER

Damos Dumoli Agusman*

The recent discussion of Mr. Simanungkalit and the Professor Juwana in Jakarta Post is worth observing. Both appear to share the fundamental view that the Law No. 38 of 2008 “ratifying” the ASEAN Charter shall not be subject to judicial review by arguing that the law a form of legislation for one time action by the government (beschikking) and not a regulation (regelling). Professor Juwana however left another question: how people may exercise their right to judicial review if a certain treaties contradicts the Constitution?.  He then suggests the government should take at least three important steps. First, discussion in academic papers on constitutionality of the treaty, second, to ensure the negotiated text is compatible with the Constitution. Third, extra care when acceding to international agreements.

While agreeing with these practical suggestion, I am of the view that the real answer is not merely in the practical level but that in constitutional level. In the practical level the Law No. 10 of 2004 on Legislation (article 35) has prescribed and opened up a space for public including academic participation for the law making, including the law ratifying a treaty. The Law No. 24 of 2000 on Treaties also stipulates the extra care when entering into a treaty by taking into account not only the Constitution but also, in contradiction to the international standard, the national legislations and interests.  The existing legal frameworks seem to have embodied Professor Juwana’s suggestions and even appear to be more cautious than he suggests on the treaty makings.

Having said that, his question on how the constitutionality of the treaty could be checked and tested is not only relevant but should wake up the Indonesian constitutionalists experts. It is not a mere practical question calling for practical answers but  it is indeed an academic and constitutional question that is too big and too important for the Government alone to deal with. Before we deal with the question on constitutionality of treaties, we should first answer the legal status of treaties under Indonesian Law. In this respect Indonesian scholars have contrasting views. The legal nature of Law No. 38 of 2008 ratifying ASEAN Charter might be perceived differently. While international law experts regard it as a (beschikking), most people and scholars in Indonesia have difficulties to accept why the said Law is not a Law as they understand under the Law No. 10 of 2000 on Legislations.
The question on the domestic status of treaties (and the legal consequence to be judicially reviewed) is not a new but old issue for constitutional law. American and European countries have dealt with this question since the twentieth century. Due to its complexity they started to address the issue in the academic intercourse instead of leaving it to the state and government practices only. For Indonesia perhaps it is a new “interesting” matter simply because Indonesia is a new “rule of law” state having a newly established constitutional court for which constitutionality of a treaty becomes open.

The domestic status of treaties has been long abandoned in the academic discussion in Indonesia and so far leaves the Government to deal with it through state practices. Until recently the issue had not attracted attention of the scholars and lawmakers and did not constitute an academically controversial issue in Indonesia.  At least two main reasons are account for this. First, the constitutionalists and internationalists in Indonesia were busy in their own sphere of expertise and viewed treaties in their own term. For constitutionalists, while treaties are theoretically source of constitutional law, they are not being elaborated further into practical effects. It is hardly found that constitutionalists in Indonesia discuss about the domestic legal nature of treaties under Article 11 of UUD 1945. For internationalist, treaties are legal documents under international law but have no interest to deal with their domestic status. Second, due to the more heavy executive political setting in the new order era, practical question on treaties had never come into public debate and, if any, would be settled through political solution. Academic discourse was therefore discouraged.
Now the question has come to the mind of Indonesian public amidst the growing awareness of their constitutional rights. What is at stake here on the issue? To quote Professor Juwana’s question, how public could review the constitutionality of a treaty? It is argued that UUD 1945 is absent concerning this critical question. It is even absent in dealing with the domestic status of a treaty, let alone its constitutionality. Article 11 of UUD 1945 is too short to address this issue. In many democratic states, the problem of domestic status of treaties and where they are ranked in their hierarchical legal system have been settled in post WW II.

When turning to the constitutionality question, the problem becomes complex and various approaches have been adopted. A study by Venice Commission of Council of Europe in 1998 reveals that Constitutions of different democratic countries are varied. In some countries the courts are given the authority to rule on constitutionality of treaties (e.g. France, Portugal, Spain, Austria, Poland, Hungary, Russia, Bulgaria, Lithuania and Ukraine), while in other countries courts do not have such powers (e.g. Germany, Italy, Romania, Czech Republic, Slovakia). Constitutions also stipulate whether constitutionality of treaties is verified by the procedure of the prior review (France, Russia, Bulgaria, Lithuania, Ukraine), a posteriori only (Austria), or both (Spain, Portugal, Poland, Hungary). The Netherlands constitution put treaties superior even to its constitution. But one thing is clear, most of the democratic constitution provide the answer (explicit or implied)  to the question.

In this respect UUD 1945 unfortunately lags behind the modern constitution. The constitutional reform since 1999 indeed has touched article 11 on the treaty, but left the domestic status of treaties unanswered. The new provision (paragraph b of article 11) are unfortunately emphasizing more on the role of the Parliament instead clarifying the concept of treaty. The drafters were still concerned with the distribution of powers between executive and legislative and put the treaty out of their agenda. Therefore, it is in the absence of constitutional clarity that the Constitutional Court will deal with this question. Two problematic issues will come before the Court. First, what is it to be reviewed? The Law No. 38 of 2008 which consists only two articles, or the Asean Charter itself by means of reviewing the Law No. 38 of 2008? This question could only be answered if UUD 1945 is already clear about the legal status of the Law No. 38 of 2008 under the legal system. The Court might be induced to make interpretation to this unclear point. Second, if, having make interpretation, the Court declares the Charter unconstitutional; Indonesia is encountered with an unprecedented and dilemmatic legal situation.  Shall it respect its constitution by breaking international law, or shall it commit to Asean Charter by breaking its constitution? How the Court entertains this complex question will not only be of the interest of the applicant and the government but also will serve academic curiosity. But for sure, Indonesia needs constitutional answer rather than practical one.

*The writer was Director on Treaties at The Ministry of Foreign Affairs of Indonesia and currently Consul General of Indonesia in Frankfurt. This article is purely his academic view and not necessarily reflects the government’s view.

DASAR KONSTITUSIONAL PERJANJIAN INTERNASIONAL MENGAIS LATAR BELAKANG DAN DINAMIKA PASAL 11 UUD 1945

@font-face { font-family: \”Arial\”; }@font-face { font-family: \”ＭＳ 明朝\”; }@font-face { font-family: \”Cambria Math\”; }@font-face { font-family: \”Trebuchet MS\”; }@font-face { font-family: \”Code 2000\”; }p.MsoNormal, li.MsoNormal, div.MsoNormal { margin: 0cm 0cm 0.0001pt; font-size: 12pt; font-family: \”Trebuchet MS\”; color: black; }p.MsoFootnoteText, li.MsoFootnoteText, div.MsoFootnoteText { margin: 0cm 0cm 0.0001pt; font-size: 10pt; font-family: \”Trebuchet MS\”; color: black; }span.MsoFootnoteReference { vertical-align: super; }a:link, span.MsoHyperlink { color: blue; text-decoration: underline; }a:visited, span.MsoHyperlinkFollowed { color: purple; text-decoration: underline; }span.FootnoteTextChar { font-family: \”Times New Roman\”; color: black; }p.Default, li.Default, div.Default { margin: 0cm 0cm 0.0001pt; font-size: 12pt; font-family: Arial; color: black; }.MsoChpDefault { font-size: 10pt; font-family: \”Trebuchet MS\”; }div.WordSection1 { page: WordSection1; }ol { margin-bottom: 0cm; }ul { margin-bottom: 0cm; }

DASAR KONSTITUSIONAL PERJANJIAN INTERNASIONAL

MENGAIS LATAR BELAKANG DAN DINAMIKA PASAL 11 UUD 1945
Damos Dumoli Agusman[1]
[Opino Juris, Vol. 4 (2012)]
Perjanjian internasional di Indonesia telah melintasi 3 phase rejim hukum yang berbeda. Pertama periode 1945-1960 dimana perjanjian internasional didasarkan pada 3 UUD yang berlaku berturut-turut pada periode itu, yaitu UUD 1945, Konstitusi RIS 1949, dan UUD 1950. Periode kedua adalah antara tahun 1960-2000, dimana sekalipun berlandaskan UUD 1945 perjanjian internasional tunduk pada ketentuan seperti yang diatur pada Surat Presiden 2826 tahun 1960. Periode terakhir adalah sejak tahun 2000 sampai saat ini yang ditandai dengan mulai berlakunya UU No. 24 Tahun 2000 tentang perjanjian internasional.
Secara keseluruhan perjalanan sejarah Indonesia, dasar konstitusional untuk perjanjian internasional adalah pasal 11 UUD 1945 yang berbunyi:
“Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain”.
Sekalipun dasar konstitusional untuk perjanjian internasional telah mengalami rangkaian phase rejim hukum yang berbeda, rumusan pasal 11 UUD 1945 yang mendasari perjanjian internasional tidak pernah berubah. Untuk itu artikel ini bermaksud menggali sejarah dan latar belakang rumusan pasal 11 UUD 1945 dan mencoba memberikan perspektif yang utuh mengapa rumusan ini menjadi dimaknai seperti yang dipraktikkan oleh Indonesia sampai saat ini.
Pasal ini tidak secara khusus mengatur tentang perjanjian internasional namun menempatkannya senafas dengan kekuasaan Presiden lainnya dalam bidang hubungan luar negeri yaitu menyatakan perang dan membuat perdamaian. Aturan ini sangat singkat dan  menurut penulis tidak dimaksudkan untuk mengatur tentang pembuatan perjanjian internasional itu sendiri melainkan hanya mengidentifikasi kewenangan Presiden sebagai Kepala Negara[2] antara lain dalam membuat perjanjian internasional. Para ahli mengalami kesulitan untuk menemukan latar belakang dirumuskannya pasal yang singkat. Alasan bahwa bahwa UUD 45 dibuat secara kilat oleh perancangnya (BPUPKI) mengakibatkan mungkin tidak tersedia praktik maupun referensi yang dapat membantu merumuskan Pasal 11. Ko Swan Sik[3] menyatakan bahwa kemungkinan besar para perumus UUD 1945 lebih banyak menggunakan referensi dari Belanda dan mungkin sedikit sekali menggunakan model Amerika Serikat mengingat pada waktu itu Konstitusi Amerika Serikta tidak terlalu dikenal oleh elit Indonesia.  Sedangkan ahli sejarah Indonesia seperti A. Arthur[4] menduga model Amerika Serikat merupakan inspirasi utama bagi perumus UUD 1945.
Dari berbebagai perdebatan seperti yang terkuak dalam dokumen BPUPKI ternyata beberapa konstitusi sering disebut-sebut sebagai referensi, yaitu Konstitusi Perancis, Belanda, Weimar (Jerman), dan Meiji (Jepang).[5]  Dalam perdebatan terlihat bahwa para perumus tidak terlalu menyukai semangat yang terkandung dalam konstitusi-kontitusi Negara Barat karena dinilai terlalu liberal dan individualisme dan lebih mengarah ke Timur yaitu pada semangat yang terkandung pada Konstitusi Meiji.[6]  Sekalipun demikian, para perumus tidak secara keseluruhan menolak konsep-konsep Barat karena pada kenyataannya juga mengadopsi prinsip rechstaat seperti yang terkandung pada Konstitusi Weimar.
Dari analisa komparatif terhadap konstitusi yang berlaku pada periode kemerdekaan RI, terkait dengan kekuasaan presiden di bidang luar negeri, para perumus tampaknya menggunakan Konstitusi Meiji 1989. Pasal 13 menyatakan:
The Emperor declares war, makes peace, and concludes treaties[7].
Catatan diskusi tentang pasal-pasal kekuasaan Presiden hampir seluruhnya mengambil pasal-pasal yang sama pada Konstitusi Meiji. Bahkan pada tahun 1942, Supomo, Subardjo dan Maramis sebelum mulainya persidangan BPUPKI pernah mengusulkan suatu draft UUD yang pada umumnya adalah “copy paste” dari Konstitusi Meiji. [8]Pasal 9 draft mereka bahkan mengusulkan rumusan “Kepala Negara menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan Negara lain. Dalam perdebatan awal di BPUPKI rumusan ini tetap dipertahankan dengan menggunakan istilah yang berbeda untuk kepala Negara menjadi Dewan Negara. [9]Teks ini kemudian berkembang dalam perdebatan dan terjadi berbagai modifikasi sehingga istilah Dewan Negara menjadi Presiden.
Dalam perdebatan selanjutnya, pasal ini tidak termasuk pasal yang kontroversi sehingga dengan cepat dapat diterima dengan hanya penambahan kalimat “dengan persetujuan DPR” agar selaras degan prinsip “check and balances” yang mendominasi pola pikir para perumus UUD 1945 pada waktu itu.
Pasal-pasal lain yang berkaitan dengan kekuasaan prerogative Presiden juga mengambil rumusan yang sama dari Konstitusi Meiji, misalnya:
Pasal 5: The President exercises the legislative power with the consent of the Parliament (Article 5 of the Meiji Constitution)
Pasal 10 : The President is the supreme commander of the Army, Navy and the Air Force (Article 11 of the Meiji Constitution)
Pasal 12: The President may declare a state of emergency. The conditions for such a declaration and its effects shall be determined by law (Article 14 of the Meiji Constitution).
Pasal 14: The President grants pardon, amnesty, commutation of punishment, rehabilitation (Article 16 of the Meiji Constitution).
Pasal 15: The President confers  ranks, orders and other marks of honour (Article 15 of the Meiji Constitution).
Penggunaan Konstitusi Meiji sebagai referensi untuk kewenangan prerogratif Presiden dapat dipahami dengan beberapa pertimbangan. Pertama BPUPKI adalah ciptaan dan gagasan Jepang yang menjanjikan kemerdekaan Indonesia sehingga dapat dipahami jika referensi Jepang juga diharapkan dapat menjadi pedoman utama. Para perumus tidak melirik konstitusi Belanda atau Negara Barat lainnya karena tingginya sentimen anti penjajahan Belanda dan imperialisme, [10]  serta tidak melirik Konstitusi dari Negara-negara Asia karena ketiadaan referensi dalam bahasa yang dapat dipahami. Kedua, 7 dari 62 anggota BPUPKI adalah tentara Jepang[11]dan sangat mungkin dalam memberikan kontribusinya mereka merujuk pada Konstitusi yang mereka pahami. Ketiga, Sukarno sebagai Ketua Tim Perumus telah mengindikasikan orientasinya terhadap Pan East Asia yang dipimpin oleh Dai Nippon Teikoku (Japan) sehingga model Jepang menjadi sangat relevan dan menjanjikan. 
Pasal 11 ini memang bukan pasal yang menarik perhatian pada masa pembahasan.[12]Di tengah-tengah situasi PD II dan masa-masa perang mulainya perang kemerdekaan, para perumus UUD 1945 tidak mengharapkan adanya perdebatan yang berlarut-larut tentang pasal ini dan lebih tertarik pada pembahasan yang lebih kontroversial seperti dasar Negara. Perdebatan di BPUPKI lebih banyak diwarnai oleh pertentangan padangan ideology antara kelompok Islam yang mendesak terbentuknya Negara Islam dengan kelompok nasionalis yang menentangnya.[13]
Namun demikian, patut pula dicatat bahwa penggunaan Konstitusi Meiji sebagai referensi UUD 1945 tidak pernah disebut-sebut dalam literatur sejarah Indonesia. Berbagai catatan dan buku-buku sejarah yang ditulis oleh para mantan perumus UUD 1945 juga tidak pernah secara gamblang mengakui Konstitusi Meiji sebagai bahan dasar perumusan UUD 1945 di bidang hak prerogratif Presiden. Beberapa pertimbangan politik mungkin mendasari adanya kecenderungan untuk tidak menguak fakta sejarah ini. Pertama, sejak kemerdeaan RI terdapat semangat nasionalisme yang sangat tinggi yang memotret bahwa Indonesia memperoleh kemerdekaan melalui usahanya sendiri dan menekankan bahwa UUD 1945 adalah ciptaan local yang berakar pada nila filosofis bangsa Indonesia. Pandangan bahwa UUD 1945 mengambil rujukan dari konstitusi asing merupakan pandangan yang tabu pada waktu itu dan di tengah-tengah nasionalisme yang tinggi. Itulah sebabnya, pembahasan akademis tentang UUD 1945 lebih banyak didominasi oleh persoalan pembukaan UUD 1945 yang memuat Pancasila, yang memang secara original  merupakan produk pemikiran asli para pendiri bangsa Indonesia.
Kedua, sejak masuknya Jepang, para pendiri Negara telah telah terpecah dengan adanya tawaran Jepang untuk memerdekakan Indonesia dengan terbentuknya BPUPKI. Beberapa tokoh memilih berada diluar dan sebagian lain bersikap kooperatif. Persoalan menjadi sensitif jika terdapat pandangan bahwa kemerdekaan Indonesia adalah merupakan “hadiah” dari Jepang sehingga terdapat sentimen trauma jika ada indikasi yang mengarah pada referensi Jepang. Tuduhan bahwa kemerdekaan Indonesia adalah restu Jepang memang akhirnya telah menjadi perdebatan dalam literature hokum internasional. [14]Selain itu, Orde Baru juga menempatkan UUD 1945 sebagai dokumen yang sakral sehingga tidak dibuka ruang untuk adanya pandangan lain tentang Konstitusi ini apalagi mengaitkannya dengan konstitusi asing.
Pasal 11 UUD 1945 sangat sederhana dan hanya mengatur kekuasaan Presiden. Pasal ini tidak menyentuh sama sekali tentang persoalan perjanjian internasional itu sendiri dan sangat merefleksikan sikap tradisional negara-negara terhadap hukum internasional[15], apa lagi Negara-negara yang baru merdeka.[16]
Seperti halnya Konstitusi Meiji 1889[17], pasal 11 UUD 1945 sangat “low profile” terhadap hukum internasional karena memang masih sangat asing bagi pendiri Negera. Selain itu, konstitusi-konstitusi negara yang mengatur tentang hukum internasional pada masa itu masih terbatas dan hanya didominasi oleh konstitusi negara-negara Barat seperti Weimar Constitution 1919 dan Spanish Constitution 1931. Bahkan Belanda sendiri sebagai Negara kolonial yang seyogianya mempengaruhi para perumus UUD 1945  baru pada pada tahun 1938 mengatur perjanjian internasional secara rinci[18].
Dengan demikian pasal 11 UUD 1945 tidak mungkin dapat menjelaskan tentang berbagai permasalahan yang mengemuka dewasa ini, seperti apa yang dimaksud dengan perjanjian, membuat perjanjian serta apa bentuk formal dari persetujuan DPR. Pasal ini jauh dari mampu untuk menjelaskan tentang bagaimana kedudukan hukum perjanjian dalam sistem hukum nasional Indonesia.
         Ketidakjelasan Pasal 11 ini tentunya melahirkan kesulitan dalam praktik Indonesia. Amandemen UUD 1945 bukanlah opsi yang tersedia pada periode sebelum reformasi sehingga guna mengatasi kesulitan ini dikeluarkan kebijakan yang tertuang dalam produk legislasi di luar UUD 1945. Pertama adalah Surat Presiden 2826 tahun 1960 yang intinya memuat kriteria tentang perjanjian yang perlu mendapat persetujuan DPR dan yang tidak. Menurut Surat Presiden tersebut maka perjanjian internasional yang harus disampaikan kepada DPR untuk mendapatkan persetujuan adalah yang mengandung materi sebagai berikut:
1.    Hal-hal politik atau hal-hal yang dapat mempengaruhi haluan politik luar negeri seperti halnya perjanjian-perjanjian persahabatan, perjanjian-perjanjian persekutuan (aliansi), dan perjanjian-perjanjian tentang perubahan wilayah atau penetapan tapal batas.
2.    Ikatan-ikatan yang sedemikian rupa sifatnya sehingga mempengaruhi haluan politik luar negeri negara.
3.    Hal-hal yang menurut UUD atau berdasarkan sistem perundang-undangan kita harus diatur dengan Undang-Undang, seperti masalah kewarganegaraan dan masalah-masalah kehakiman.
Menurut pengamatan penulis, surat ini dilatarbelakangi oleh semakin meningkatnya pembuatan perjanjian sampai tahun 1960[19] sehingga dinilai tidak praktis dan membatasi keleluasaan bergerak dalam menjalankan hubungan internasional jika semua perjanjian internasional harus melalui proses persetujuan DPR sesuai dengan Pasal 11 UUD 1945. Surat ini juga dibayangi oleh pengalaman pahit akibat norma Pasal 120 UUDS yang lebih ketat mensyaratkan persetujuan DPR karena secara tegas menyatakan bahwa perjanjian tidak boleh disahkan kecuali ditentukan lain oleh Undang-Undang. Penulis membayangkan bahwa ketatnya aturan ini serta pesatnya pembuatan perjanjian pada periode tersebut[20] telah menyulitkan Presiden dalam proses pembuatan perjanjian internasional dan inilah antara lain yang memicu keluarnya Surat Presiden tersebut.
Dengan kriteria ini maka tidak semua perjanjian harus mendapat perstujuan DPR dan oleh para ahli dinilai telah terjadi amandemen substantive yang terselubung terhadap pasal 11 UUD 1945. Semula Pasal ini tegas mengartikan bahwa semua perjanjian harus mendapat persetujuan DPR namun oleh Surat tersebut telah diubah menjadi hanya perjanjian tertentu. Kedua, UU No. 24 Tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional yang pada hakekatnya adalah kodifikasi dari praktik Indonesia yang dipedomani oleh Surat Presiden 2826 tersebut.
         Penetapan kriteria untuk menentukan perjanjian yang harus mendapat persetujuan DPR bukanlah praktik yang tidak lazim. Belanda telah menerapkan kriteria ini dan bahkan telah diadopsi dalam Konstitusi RIS dan UUD 1950. Surat Presiden 2826 sangat dipengaruhi oleh Konstitusi dan Praktik Belanda pada periode itu yang sangat mempengaruhi pemikiran hukum para birokrat di lingkungan Kabinet dan khususnya Kementerian Luar Negeri.
Persoalannya adalah, UUD 1945 tidak mengenal pembedaan ini karena memang konstitusi rujukannya (Konstitusi Meiji) tidak memerlukan kriteria ini. Kaisar Jepang berdasarkan Konstitusi Meiji berwenang penuh untuk membuat perjanjian tanpa persetujuan Diet, sehingga tidak perlu membedakan jenis perjanjian. Sisipan kalimat “dengan persetujuan DPR” pada pasal 11 UUD 1945 mengakibatkan jiwa pasal ini menjadi berbeda dengan Konstitusi Meiji. Akibatnya, dalam praktek DPR menjadi kewalahan untuk menangani banyaknya perjanjian yang dibuat pada pasca perang kemerdekaan. Untuk mengatasi masalah ini, Indonesia melirik pada Konstitusi Belanda yang memang membuat kriteria tentang mana perjanjian yang harus mendapat persetujuan parlemen. Dalam hal ini, telah terjadi transpalansi terhadap hukum dan praktik Indonesia, yaitu menggunakan dasar konstitusional Jepang (Meiji) namun mengembangkannya dengan menggunakan model Konstitusi Belanda.
Keruwetan dasar konstitusional ini seharusnya dapat diselesaikan melalui amandemen UUD 1945 yang intensif dilakukan sejak reformasi. Kesempatan emas ini telah muncul pada perubahan (amandemen) ketiga UUD 1945 yang diputuskan pada tahun 2001. Namun sayangnya perubahan yang dilakukan tidak menyentuh akar masalah melainkan kembali berkutat pada masalah kewenangan Presdien vis a vis DPR. Pada perubahan ketiga, Pasal 11 mendapat tambahan 2 ayat yaitu ayat (2) dan ayat (3), sehingga Pasal ini secara lengkap berbunyi:
(1) Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain
(2). Presiden dalam membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan Undang-Undang harus dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.
(3) Ketentuan lebih lanjut tentang perjanjian internasional diatur dengan Undang-Undang
         Amandemen ini tentunya tidak mengubah apa pun tentang dasar konsitutional perjanjian internasional karena hanya menambah pasal yang menekankan adanya kewenangan DPR untuk memberi persetujuan terhadap perjanjian lainnya yang dibuat dengan organisasi internasional. Penambahan pasal ini juga tidak berdampak dalam praktik karena belum satu pun perjanjian dalam rangka ayat 2 ini yang pernah dibuat dan mendapat persetujuan DPR. Akibatnya, amandemen ini tidak menyelesaikan permasalahan klasik yang lahir akibat keterbatasan pengaturan pasal 11 UUD 1945.
         Penulis menyarankan agar amandemen UUD 1945 berikutnya, pasal 11 mendapat giliran yang signifikan dan diamandemen secara proporsional sehingga memberi dasar konstitusional yang kuat bagi perjanjian yang dibuat oleh Indonesia. Pasal ini harus mengatur tentang kewenangan membuat perjanjian, kriteria perjanjian yang harus mendapat persetujuan DPR, serta kedudukan perjanjian dalam sistem hukum Indonesia. Pengujian konstitusionalitas Piagam ASEAN di Mahkamah Konstitusi sejak 2011 merupakan contoh pahit dari keterbatasan pasal UUD 1945.

[1] Pengamat Hukum Internasional, Mahasiswa PhD pada Universitas Franfkurt dan sedang menjabat sebagai Konsul Jenderal RI di Frankfurt. Tulisan ini murni padangan akademis penulis dan tidah harus merefleksikan posisi resmi Pemerintah RI.
[2] Menurut penjelasan UUD 1945, pasal ini masuk dalam kategori kekuasaan Presiden sebagai Kepala Negara.
[3] Lihat misalnya Ko Swan Sik, The Indonesian Law of Treaties (1945-1990), Martinus Nijhohf, hal. 3.
[4] A. Arthur, The Formation of Federal Indonesia, 1945-1949, the Hague, 1955, at 19.
[5] Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan Undang Undang Dasar 1945 (“Preparatory Documents to the Constitution of 1945”), Vol. I, at 291.
[6] Soekarno dalam pidatonya pengantarnya mendesak agar jiwa konstitusi yang akan dibuat adalah berdasarkan falsafah yang hidup (volkgeist)dan menolak model konstitusi Negara Barat yang individualis dan liberalis yang telah menciptakan imperialism dan konflik internasional. Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan Undang Undang Dasar 1945,  287-298.
[7] English text dari Konstitusi Meiji 1889 dapat diakses pada http://www.ndl.go.jp/ constitution/e/etc/ c02.html. Konstitusi Meiji 1889 mengambil model Konstitusi Prussia 1850, Pasal 13 ini sama dengan pasal 48 Konstitusi Prussian: “the king shall have power to declare war and make peace, and to conclude other treaties with foreign governments. The latter require for their validity the assent of the chambers in so far as they are commercial treaties, or impose burdens on the State, or obligations on the individual subjects”. English text dapat diakses pada http://en.wikisource.org/wiki/Constitution_of_the_Kingdom_of_Prussia. Menurut sejarah, ahli hukum Jerman, Rudolp Gneist, yang membantu perancangan Konstitusi Meiji,  Kaisar jepang harus diberikan kekuasaan absolut di bidang luar negeri, pertahanan dan legislasi. Itulah sebabnya berbeda dengan Konstitusi Prussia, Konstitusi Meiji tidak mensyaratkan persetujuan Diet untuk pembuatan perjanjian internasional,  Beckmann, George M, The Making of the Meiji Constitution, University Kansas Press, 1957, 71.
[8] Yamin, op.cit, Vol. I, 784-793.
[9] Draft Awal yang disampaikan ke BPUPKI pada tanggal 15 Juni 1945. Yamin, ibid, 713-716. Naskah Komprehensif Perubahan Undang-Undang Dasar, Buku IV, Kekuasaan Pemerintahan Negara, Jilid 1, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 15.
[10] Deener, David R, International Law Provisions in the Post-World War II Constitutions, 36 Cornell Law Review, 1951, 505.
[11] Poesponegoro, Marwati Djoenoed, Nugroho Notosutanto, Sejarah Nasional Indonesia (“History of Indonesia”), Balai Pustaka Jakarta, 1992, 122.
[12] Ko Swan Sik menilai bahwa para perumus banyak berlatar belakang hukum namun tidak hukum internasional, Ko Swan Sik, opcit, 4.
[13] Yamin, Muhammad, Vol I,  376-396.
[14] Sastroamidjojo, Ali and Robert Delson, The Status of the Republic of Indonesia in International Law,49 Columbia Law Review 3, 1949 at 344-361, Heyde, Charles, Cheney, The Status of the Republic of Indonesia in International Law, 49 Columbia Law Review 7, at 956. Dokumente zur Entstehungder Vereinigten Staaten von Indonesien,Vorbemerkung, 13 ZaoRV 1950, at 433.
[15] Pada tahun 1923, Quincy Right menyatakan bahwa “the traditional treatment of international law almost if not wholly dissociated it from constitutional law, Right, Quincy, International Law in its Relations to Constitutional Law, 17 AJIL 1923, at 234.
[16] Deener menilai bahwa konstitusi Negara-negara pasca PD II tidak tertarik pada hukum internasional, Deener, David R, International Law Provisions in the Post-World War II Constitutions, 36 Cornell Law Review, 1951, 526.
[17] Jepang baru membuka diri terhadap dunia dan hukum internasional sejak 1850. Japan and International Law: Past, Present and Future, Ando, Nusiko (Ed), Kluwer Law International, 2001,  350.
[18] Verzijl, J.H.W. International Law in Historical Perspective, Sijthoff Leiden, Vol I, 1968, 106.
[19] Berdasarkan catatan Treaty Room Kementerian Luar Negeri, sampai tahun 1960 Indonesia telah membuat sekitar 152 perjanjian internasionl, dan khusus tahun 1960 pada saat keluarnya Surat Presiden tersebut, Indonesia telah membuat 36 perjanjian, angka tertinggi dibandingkan tahun-tahun sebelumnya.
[20] Catatan Treaty Room menunjukkan bahwa tahun 1959-1960 saja terdapat 56 perjanjian internasional dan hanya 7 Perjanjian yang disampaikan untuk mendapatkan persetujuan DPR.

Keputusan MK tentang Piagam ASEAN: Arti Penting bagi Nasib Perjanjian lainnya

<!– /* Style Definitions */ p.MsoNormal, li.MsoNormal, div.MsoNormal {mso-style-unhide:no; mso-style-qformat:yes; mso-style-parent:""; margin:0cm; margin-bottom:.0001pt; mso-pagination:widow-orphan; font-size:12.0pt; font-family:"Times New Roman"; mso-fareast-font-family:"Times New Roman"; mso-bidi-font-family:"Times New Roman"; mso-ansi-language:EN-GB;} .MsoChpDefault {mso-style-type:export-only; mso-default-props:yes; font-size:10.0pt; mso-ansi-font-size:10.0pt; mso-bidi-font-size:10.0pt;} @page WordSection1 {size:595.3pt 841.9pt; margin:64.8pt 64.8pt 50.4pt 79.2pt; mso-header-margin:35.3pt; mso-footer-margin:35.3pt; mso-paper-source:0;} div.WordSection1 {page:WordSection1;} –>

Keputusan MK tentang Piagam ASEAN: Arti Penting bagi Nasib Perjanjian lainnya
Damos Dumoli Agusman*
Setelah ditunggu hampir 2 pasca diajukannya gugatan oleh sejumlah LSM tgl. 5 Mei 2011, akhirnya MK pada hari Selasa, 26 Februari 2013 menentukan sikap terhadap nasib Piagam ASEAN. Dalam amar putusannya, MK Menyatakan menolak permohonan para Pemohon untuk seluruhnya. Artinya, Piagam ASEAN tidak bertentangan dengan UUD.
Putusan ini mungkin melegakan Pemerintah karena menjadi terhindar dari kemungkinan pelanggaran kewajiban internasionalnya, namun bukan berita yang menggembirakan bagi para pakar hukum khususnya hukum internasional. Bagi kalangan ini, bukan hasil putusannya yang penting namun argumen yang menggiring ke  arah putusan itu, karena argumen ini (sering disebut ratio decidendi) kelak akan menentukan nasib perjanjian-perjanjian internasional lainnya.
MK mengatakan bahwa lembaga ini berwenang untuk menguji Piagam ASEAN karena dokumen ini tidak lain dan tidak bukan adalah bagian yang tak terpisahkan dari UU yang merupakan objek yang sah untuk diuji oleh MK. Karena secara formal Piagam ini adalah UU maka tidak ada alasan bagi MK untuk tidak dapat mengujinya. Setelah memutuskan bahwa MK berwenang, selanjutnya para Hakim masuk ke materi Piagam ASEAN dan menemukan bahwa Pasal 5 ayat (2) ASEAN Charter yang dipersoalkan oleh Pemohon adalah kebijakan makro dan belum berlaku efektif.  Secara nasional berlakunya kebijakan makro tersebut tergantung kepada masing-masing negara anggota ASEAN untuk melaksanakan. Atas argument ini maka gugatan pemohon tidak beralasan menurut hukum.
Argumen ini telah menguak politik hukum Indonesia tentang perjanjian internasional yang selama ini masih misteri dan dalam literatur masih diperdebatkan. Dengan tegas MK memberi pesan bahwa selama perjanjian internasional dibuat dalam bentuk UU maka semua perjanjian internasional dapat diuji oleh MK. Artinya, semua perjanjian internasional lainnya dapat diuji dan berpotensi untuk dinyatakan bertentangan dengan UUD. Argumen ini sangat logis dan dapat dipahami. Namun yang lebih menarik adalah bahwa MK telah memilih aliran hukum yang menjadi kontroversi selama ini bahwa UU yang meratifikasi Piagam ASEAN tidak berbeda dengan UU lainnya dan tidak menemukan alasan yang meyakinkan mengapa UU ini harus dibedakan dengan UU lainnya, sekalipun tersedia doktrin yang menyatakan sebaliknya.
Argumen apakah Piagam ASEAN ini merupakan UU sudah sering diperdebatkan dalam dunia akademis. Kontroversi ini tampaknya mengemuka dalam perdebatan para hakim konstitusi. Dua Hakim Konstitusi melalui dissenting opinion keberatan dengan argumen yang mengidentikkan UU No. 38/2008 dengan UU pada umumnya. Menurut kedua hakim ini: ‘memang benar, formil UU 38/2008 adalah Undang-Undang, tetapi materilnya bukanlah Undang-Undang dan tidak dapat dijadikan objek pengujian undang-undang yang menjadi wewenang Mahkamah. Selanjutnya ditegaskan bahwa UU ini bukanlah suatu peraturan perundangundangan yang substansinya bersifat normatif, yang adressat normanya dapat secara langsung ditujukan kapada setiap orang, tetapi merupakan persetujuan dari Dewan Perwakilan Rakyat terhadap perjanjian internasional yang telah dibuat oleh Pemerintah untuk memenuhi Pasal 11 UUD 1945, dan diberi ”baju” dengan UU.
Kontroversi tentang status UU yang meratifikasi suatu perjanjian internasional juga melanda sistem hukum lainnya. Pengadilan Belanda pernah mengalami perdebatan ini. Beberapa ahli menilai UU (Wet)ratifikasi memiliki 2 fungsi yaitu, menyetujui Raja/Ratu melakukan ratifikasi terhadap perjanjian dan sekaligus menjadikan perjanjian itu menjadi hukum nasional yang setara dengan UU. Namun pengadilan Belanda pada 2 Januari 1899 menolak argumen ini dalam kasus ”Konvensi Manhnheim on Rhine Navigation (1868) dengan menyatakan bahwa kekuatan hukum Konvensi ini tidak bersumber dari Wet yang mengesahkannya melainkan pada tindakan pertukaran instrumen ratifikasi antara kedua negara (Belanda dan Jerman). Jurisprudensi ini menyelesaikan perdebatan pada waktu itu dan kemudian menjadi politik hukum dalam revisi Konstitusi Belanda tahun 1953 yang secara tegas menempatkan perjanjian berada diatas hukum nasional Belanda dan bahkan diatas Konstitusi.
Negara berkembang seperti Columbia juga telah menuntaskan persoalan klasik ini pada awal abad 20. Duduk perkaranya sama dengan yang dialami oleh MK saat ini. UU No. 14 Tahun 1914 yang meratifikasi Treaty antara AS dan Columbia tentang pengakuan kedaulatan Panama digugat ke Pengadilan Columbia karena bertentangan dengan UUD. Pengadilan Columbia tidak tertarik mengulas tentang apakah benar treaty ini bertentangan dengan UUD, melainkan hanya menjawab apakah Pengadilan memiliki kewenangan untuk menguji UU No. 14 Tahun 1914 dan treaty. Pengadilan ternyata berpendapat bahwa sekalipun UU ini adalah produk legislatif namun tetap harus dibedakan dengan UU pada umumnya. UU ini hanya merupakan wujud ekspresi unilateral dari Columbia untuk mengikatkan diri terhadap suatu perjanjian dan tidak menjadikan perjanjian itu berkekuatan mengikat karena masih tergantung pada tindakan yang sama dari negara pihak lainnya.
MK dalam pengujian Piagam ASEAN ternyata mengambil sikap yang sangat berbeda dengan kedua negara diatas. Tampaknya terdapat kesulitan juridis bagi sebagian besar hakim konstitusi untuk keluar dari asas legalitas bahwa UU yang meratifikasi suatu perjanjian tidak lain dan tidak bukan adalah UU. Kesulitan ini dapat terbaca karena di bagian lain MK mengatakan bahwa pilihan bentuk hukum ratifikasi perjanjian internasional dalam bentuk formil Undang-Undang perlu ditinjau kembali. Namun sayangnya, kesimpulan ini dibangun dari premis yang agak lain dan terkesan bahwa mengambil bentuk UU adalah sistem yang keliru. Pilihan bentuk UU untuk persetujuan DPR bukan hal yang baru dalam praktek Negara-negara.  Belanda, Columbia, Jerman dan banyak Negara lainnya memilih bentuk formil UU untuk persetujuan DPR. Dalam hal ini, bukan bentuk formil UU ini yang menjadi akar masalah namun bagaimana MK memberi makna terhadap UU ini yang menjadi faktor penentu. Dalam hal ini, Prof. Utrecht, pakar hukum di awal kemerdekaan mengartikan lain bahwa suatu perjanjian internasional yang disetujui DPR dan dituangkan dalam suatu undang-undang persetujuan (goedkeuringswet) adalah UU yang bersifat  formil saja.
Saran MK agar pilihan bentuk UU untuk Perjanjian Internasional ditinjau kembali sangat menarik. Dengan saran ini terdapat kecederungan bahwa seyogianya perjanjian internasional tidak dapat diuji oleh MK. Dapat tidaknya perjanjian internasional diuji oleh pengadilan nasional  hanya dapat dijawab setelah Indonesia menetapkan status perjanjian internasional dalam hukum nasional (Damos Agusman, Hukum Perjanjian Internasional, Kajian Teori dan Praktik, Bandung, 2010). Sayangnya UUD 45 yang telah diubah di era reformasi ini tidak menyediakan politik hukum ini. MK telah mengisi sebagian kekosongan konstitutional ini. Menurut penulis, saran MK ini harus ditindaklanjuti dengan amandemen Pasal 11 UUD 45 karena materi putusan MK ini adalah materi Konstitusi.
* Penulis adalah mantan Direktur Perjanjian Internasional, Kementerian Luar Negeri RI dan saat ini bertugas sebagai Konsul Jenderal RI di Frankfurt. Artikel ini murni pandangan akademis penulis.

TREATY MAKING POWER ASEAN LEGAL ANALYSIS ON ASEAN PRACTICES
TREATY MAKING POWER ASEAN
LEGAL ANALYSIS ON ASEAN PRACTICES
Damos Dumoli Agusman[1]

[Paper presented before The 2nd CILS International Conference on Asean\’s Role in Sustainable Development, Center for International Law Studies, Faculty of Law Universitas Indonesia In Cooperation with Faculty of Law Universitas Gadjahmada, (21 November 2011)] 
            Since the entry into force of the ASEAN Charter in 2008, it is widely said that ASEAN has moved from a loose organization to a rule-based one. It implies that the activities of ASEAN shall be on the basis of law applicable to the organization. ASEAN Charter as a treaty known to international law will serve as a legal basis to all activities conducted by ASEAN, both for internal and external objectives.
            Unfortunately, ASEAN as an international organization for the purpose of international law has not received much attention from international legal scholars. Albeit its growing structure as a mature international organization, it is hardly approached from international law perspective. On the other hand, as commonly experienced by many organizations alike, some legal question may arise with regard to ASEAN. Is ASEAN an international organization having legal capacity to enter into a treaty? If yes, how does it exercise its treaty making powers?
In order to answer these questions, it is worth exploring the defined concept of ASEAN as subject of international law and what elements are required to constitute an international organization for having quality as a subject of international law. This paper attempts to discuss the practical problem arising from its practices before the entry into force of ASEAN Charter and explore the remaining potential conflict that might encounter in the future activities. This paper will demonstrate that the legal problems facing ASEAN treaty making powers are those that have encountered the International Law Commission when it dealt with the problematic question of treaties concluded by international organizations. The first is the question on the status of its members when ASEAN concluded a treaty and the second is on the representation, in the sense whether ASEAN could conclude a treaty on behalf of its members. The Paper will explore the issue that needs to be addressed by ASEAN with a view to strengthening its rule-based system as an organization, particularly in treaty making regime.
a
ASEAN as an International organization
ASEAN Charter endorses in article 3 its legal personality by providing that ASEAN, as an inter-governmental organization, is hereby-conferred legal personality. The formulation is carefully drafted in a way that the Charter is only confirming the legal fact that ASEAN is, and was before, an inter-governmental organization having legal personality. It must be held, that the personality under international law has been already enjoyed by ASEAN before the Charter. Chesterman[2] put it correctly when arguing that the fact that ASEAN now claims international legal personality in the Charter does not mean it lacked it previously, nor that it now possesses it in any meaningful way.
From the legal writings and the jurisprudence it might be concluded that the question as to whether international organizations are subject of international law as well as the question on their legal capacity to enter into treaties has been completely resolved either in theoretical or practical level. [3]  However, preconditions established by international law (objective criteria) shall be met before an organization is recognized as international organization for that purpose. [4]It is widely agreed that there are at least two constituent elements required to form an international organization status, i.e. first a treaty establishing the organization and second a permanent independent organ detached from that of the founders. The ILC in its present works on the responsibility of international organizations defines international organization as:
“International organization” means an organization established by a treaty or other instrument governed by international law and possessing its own international legal personality. International organizations may include as members, in addition to States, other entities;[5]
When the two criteria apply to ASEAN, it appears that since its inception through Bangkok Declaration in 1967 until 1976 ASEAN lacked its legal personality. It was not a proper international organization in the sense of international law since, although established by a treaty, it was lacking the organ detached from its founders. It was merely a joint organ, which acted on behalf of its members. The establishment of the ASEAN Secretariat in 1976,[6] gives effect to its legal status because the second precondition i.e. an organ detached from its founder has then been fulfilled. Since then, ASEAN could be qualified an international organization for the purpose of international law in the sense that it is a distinct entity subject of international law.
b
ASEAN Treaty Making Powers
Since 1976 and before ASEAN Charter, ASEAN has exercised its treaty making powers. However, the rules of ASEAN prior to the ASEAN Charter did not as yet contain any clear rules for regulating the conclusion of treaties with other subjects of international law on its behalf. But the principles have been laid down that the capacity to make treaties resides in its plenary organ i.e. ASEAN Ministerial Meeting. ASEAN external relations will be the primary responsibility of the ASEAN Ministerial Meeting, which will formulate, when appropriate in consultation with relevant Ministers, guidelines for establishment of the machinery for the formalization, supervision, suspension or termination of negotiations with other governments and international organizations. According to Bangkok Declaration 1967, External relation between ASEAN and third countries and international organizations should have the approval of the Foreign Ministers. The Chairman of the ASEAN Standing Committee will be authorized to sign all agreements reached between ASEAN and third parties.
The ASEAN Charter has provided general rules on ASEAN external relation and under Article 41 (7) prescribes that ASEAN may conclude agreements with countries or sub-regional, regional and international organizations and institutions. The procedures for concluding such agreements shall be prescribed by the ASEAN Coordinating Council in consultation with the ASEAN Community Councils. Such procedures are still in intensive labour.
(i)
Relation between Members and Treaties Concluded by ASEAN
At initial stage, and even until recently, confusion has come to fore with regard to status of treaties[7] concluded by the so-called ASEAN. In this regard, one must be cautious in dealing with the term ASEAN. The term of ASEAN in legal terms as a distinct entity detached from its members is always confused with ASEAN as a merely collective noun for all the members, which is frequently used in many ASEAN documents and writings. The practices of ASEAN in concluding treaties with other subjects of international law shows that the term ASEAN tends to be interpreted as a collective noun of all the members instead of a distinct entity. It could be seen for instance in the Cooperation Agreement between the Member Countries of ASEAN and the EEC, 7 March 1980. The Agreement was signed by all foreign ministers of ASEAN member states on one part and by President in office of the Council of the EC on the other part. Thus, it is not a bilateral agreement between ASEAN as an organization,‑ which has been incorrectly claimed as the first agreement that it has signed as an international entity,‑ but merely a multilateral between individual members of ASEAN and the EEC.
Another example could also be found in the exchange of letters constituting an agreement establishing the Sectoral Dialogue between ASEAN and the Republic of Korea. On one part this agreement was signed by Minister of Foreign Affairs of the Republic of Korea and on the other part by Minister for Foreign Affairs of Indonesia as Chairman of the ASEAN Standing Committee. Looking at this participation clause alone one might assume that this agreement is concluded by ASEAN as a proper distinct entity in pursuant to the rules of ASEAN. But from the terms of the agreement, it reveals that ASEAN in this case is merely a collective noun of all the members since the word ASEAN refers to ASEAN member countries. The Chairman of ASEAN Standing Committee signed the letter on behalf of ASEAN member countries instead of ASEAN. In this instance ASEAN is not a party and no legal effects devolve upon it. One may be questioning whether ASEAN as a distinct entity could conclude that particular treaty. The answer is obviously negative. A dialogue between ASEAN and a third country is not a bilateral relation between ASEAN as a distinct entity and the country concerned, but a kind of multilateral relations in which the member states of ASEAN individually involve. Thus, ASEAN as a distinct entity was lacking capacity to deal with such a relation on its own behalf.
The term ASEAN as is envisaged in the Charter may pose an already long confusion and appeared to be so when it was being discussed in the various discussion in the High Legal Expert Group for the implementation of Article 41 (7) of the Charter. This Article only states that ASEAN may conclude agreements with countries or sub-regional, regional and international organizations and institutions. But it does not define the notion of ASEAN in term whether it is a distinct organization or simply a joint collective of Member States.
From the legal perspective, ASEAN external relations under Article 47 (1) shall be distinguished into two different legal characters:  
a.    The relations between ASEAN member countries and a third party where the status of each member country is as an independent subject of international law. In this regard, the term “ASEAN” is only used to refer to each member country as collective members.
b.    The relations between ASEAN as a subject of international law, as a distinct subject separated from its members with a third party. In this regard, member countries of ASEAN are in the position as components of the ASEAN’s organs (Standing Committee, Committee, etc).
On the first category, with regard to the relations between ASEAN as collective members with a third party, it is often stated that “ASEAN has made numerous international agreements with other countries or international organizations”. However, when such agreements use the term “ASEAN”, it will refer to each member country separately and forming as “a collective group” without necessarily relinquishing its independent status. This is reflected in the participation clause of such agreements where all members are, individually, required to put their respective signatures in the agreement. For example, in the Cooperation Agreement between the Member Countries of ASEAN and the EEC, 7 March 1980, all members of ASEAN individually signed the agreement and for the EEC, on the other hand, it was singed by its authorized representative i.e. President of the Council. In this agreement, each individual member country entered into contractual agreement with EEC as an international organization. In this case, ASEAN is not an organization as a distinct subject independently from its members. It is a logical consequence of the fact where the scope of the agreement is not within ASEAN’s competence as an independent international organization, but rests on the authorities of the member countries.
On the second category, ASEAN has made numerous agreements in its capacity as a distinct subject separated from its members, in which the term “ASEAN Secretariat” is commonly used. The agreements made by ASEAN as an international organization and on its own behalf are, among others, as follow:
a.    The Agreement relating to the Privileges and Immunities of the ASEAN Secretariat, 20 January 1979, between ASEAN Secretariat and Indonesia.
b.    Agreement of Cooperation between the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) and the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), Jakarta 12thSeptember 1998.
c.     The Agreement on the Use and Maintenance of the Premises of the ASEAN Secretariat, 15th March 1996, between ASEAN Secretariat and Indonesia.
d.    Memorandum of Understanding between the Secretariat of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) and the Secretariat of the United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP Secretariat).
e.    Arrangement between the ASEAN Secretariat and the United States Patent and Trademark Office (USPTO) on Cooperation in the Field of Intellectual Rights, 19th April 2005.
f.      Memorandum of Understanding between the Secretariat of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) and the Shanghai Cooperation Organization (SCO), 21st April 2005.
g.    Memorandum of Understanding for Administrative Arrangements, this memorandum of understanding (MoU) will form the basis of Cooperation between the Association of Southeast Asian Nations Secretariat and Asian Development Bank (24th August 2006).
In the above-mentioned agreements, ASEAN Secretariat acted on its own behalf as an independent legal subject, separated from its member countries. The Secretary General of ASEAN signed the agreements. This position is a logical consequence to the fact that the substance of the agreements is within the scope the ASEAN Secretariat competence. Therefore from the execution of such agreements shall not arise any obligation to its member countries, as they are not party to the agreements.
Two agreements that have been concluded by ASEAN on its behalf are worth noting i.e. the Agreement relating to the Privileges and Immunities of the ASEAN Secretariat, 20 January 1979 and the Agreement on the Use and Maintenance of the Premises of the ASEAN Secretariat, 25 November 1981. The parties to the respective agreements are on one part ASEAN as a distinct entity detached from its members and, on the other part, Indonesia. Although Indonesia is a member, its status vis a vis ASEAN in this agreement is a distinct subject separated from the personality of ASEAN. The participation clause of the agreements clearly indicates that Secretary General ASEAN who signed the agreements represent ASEAN per se not that of member states.
With regard to those agreements, ASEAN has a capacity to perform all rights and obligations without necessarily being supported by its member state. The matters covered by the agreements are concerning administrative and diplomatic matters which are exclusively under competence of ASEAN as a distinct entity. They are inter alia juridical capacity of the Secretariat within Indonesian Territory and the enjoyment of privileges and immunities by the Secretary‑General and the staff including the premises of the Secretariat.
These practices have shown that the relation between members and treaties concluded by ASEAN as a distinct organization is merely “third party” in the sense that they are not automatically bound by it. This legal construction is compatible with the principle enshrined in the 1986 Vienna Convention on the Law of Treaties concluded by International Organizations. The ILC in preparing that Convention was encountered with the question of effects of treaties concluded by an organization on its member states, which should be relevant to be regulated under the present Convention. The Commission came out with a proposal which was then under the Draft Article became Article 36 bis:
Article 36 bis
Obligations and rights arising for States members of an international organization from a treaty to which it is a party.
Obligations and rights arise for States members of an international organization from the provisions of a treaty to which that organization is a party when the parties to the treaty intend those provisions to be the means of establishing such obligations and according such rights and have defined their conditions and effects in the treaty or have otherwise agreed thereon, and if:
(a) the States members of the organization, by virtue of the constituent instrument of that organization or otherwise, have unanimously agreed to be bound by the said provisions of the treaty; and
(b) the assent of the States members of the organization to be bound by the relevant provisions of the treaty has been duly brought to the knowledge of the negotiating States and negotiating organizations.
The proposed draft became a most difficult part during the negotiation in the Diplomatic Conference and was finally being rejected. The proposed article was widely claimed as compatible solely in the light of the case of the European Economic Community. Most views were in favor of a default rule that member states should be third parties vis a vis treaties concluded by international organizations to which they are members.[8] Finally, the Conference provided only a saving-clause (article 74, para. 3), which states that [t]he provisions of the present Convention shall not prejudge any question that may arise in regard to the establishment of obligations and rights for States members of an international organization under a treaty to which that organization is a party. The formulation of this saving clause received cautious reaction from many delegations by emphasizing that it should not be understood as allowing any possibility of a treaty concluded by an international organization producing any legal effects for States members of the organization which were not parties to the treaty, unless those States members expressly consented to accept the relevant provisions of the treaty.[9]
During the drafting exercise on Vienna Convention on the Law of Treaties by the ILC, an attempt had been made to enable a state or an organ on behalf of one or more states to conclude a treaty to be binding for those states concerned.[10] Due to its complexity, the embryonic idea was immediately aborted and did not even reach the drafting stage of the ILC. The Commission left aside the question and considered it as a problem of representation. The representation of one State by another State or by an international organization or, more generally, of one subject of law by another subject of law probably gives rise to complex problems of treaty law.
However, when it dealt with the draft of the Vienna Convention on the Law of Treaties concluded by International Organizations (the then Vienna Convention of 1986) the similar question came out again. It was expected that the Commission refrained, as did the United Nations Conference on the Law of Treaties, from dealing with that question. If the Vienna Convention of 1969 remained silent on the representation of the corporate body by another corporate body, it is reasonable to adopt the same position as regards treaties to which an international organization is a party.[11]It appeared however that it was not merely a question of representation which it could easily set aside.
The delicate problem facing the conference has apparently posed the similar confusion to the ASEAN practices. ASEAN practices have also shown a “peculiar” model, which is not compatible with the principle of “third party” status of its members. They are several agreements which where binding all members with a third party, concluded by the Secretary General of ASEAN, such as the followings:
a.    ASEAN – China Memorandum of Understanding on Cultural Cooperation (Bangkok 3rd August 2005), signed by the Secretary General of ASEAN;
b.    Memorandum of Cooperation between the Department of Commerce of the United States of America and the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Secretariat concerning Cooperation on Trade Related Standards and Conformance Issues (5th April 2001), signed by the Secretary General of ASEAN;
c.     Memorandum of Understanding between the Governments of the Member Countries of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Secretariat and the Ministry of Agriculture of the People’s Republic of China on Agricultural Cooperation (Phnom Penh, 2ndNovember 2002), signed by the Secretary General of ASEAN;
d.    Memorandum of Understanding between the Governments of the Member Countries of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Secretariat and the Government of the People’s Republic of China on Cooperation in the Field of Non-traditional Security Issues (Bangkok, 10th January 2004), signed by the Secretary General of ASEAN;
e.    Memorandum of Understanding between the Governments of the Member Countries of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Secretariat and the Government of the People’s Republic of China on Transport Cooperation (Vientiane, 27nd November 2004), signed by the Secretary General of ASEAN;
f.      Memorandum of Understanding between the Governments of the Member Countries of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Secretariat and the Ministry of Agriculture of the People’s Republic of China on Agricultural Cooperation (Cebu, 14th January 2007), signed by the Secretary General of ASEAN;
These agreements pose various legal questions and perhaps reflect two legal scenarios. Could it be presumed that ASEAN as a distinct organization is entitled to bind its members into a treaty concluded by it? Are the scopes of cooperation contained in the agreements exclusively under ASEAN competence as a distinct personality? Two scenarios might be relevant, first that ASEAN in this regard is a distinct personality performing competences that have been transferred to it, or secondly, ASEAN is merely acting on behalf of its members for which ASEAN itself as a distinct personality is not bound. The second scenario is a question of representation, which will be discussed, in the next part.
Whatever scenario may apply, these agreements are not legally compatible to what has been cautiously envisaged by the Vienna Convention of 1986. Article 36 bisproposed at the Vienna Conference was claimed as fitting to the supranational model such European Union, where some sovereign competences have been transferred to the organizations. Even under the EU Law, the Union cannot conclude treaties which competences are not exclusively under it. In the event where competence is shared between the organization and its members, both can become parties. Such an agreement is known, in the EC model, as a “mixed agreement”.[12]
In relation to ASEAN capacity to conclude treaties, a legal question has been put forward to the 23rd ASEAN Standing Committee Meeting 1991, with respect to the possibility of ASEAN to accede to the 1987 Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer. The meeting rightly holds that ASEAN did not possess sufficient legal capacity to accede to that Protocol since ASEAN has no competence in respect of matters governed by the Convention or its protocol. ASEAN per se could not carry out general obligations as provided for within art. 2 of the Convention since those matters fall into competence of respective member states and such competence is never being transferred to ASEAN.
Within the legal principle that was finally adopted under the current law of treaties, one may consider that these agreements are peculiar on some basic legal reasons. First, it is lacking procedural requirement for the Vienna Convention 1969 principle of “consent to be bound by a treaty” since it is not the member itself establishing its consent but another third party. It is worth taking into account that international law does not recognize the practices where a state can delegate its treaty making capacity to another subjects of international law to act for and on behalf of that state to establish consent to be bound by an international agreement notwithstanding the question of “representation” which will be discussed later. Second, the treaty making capacity is an integrated part of state sovereignty and the exclusive domain of national authority. Even the European Commission (EC) practices, which have become supranational and integrated, it can only sign agreements in which its members have transferred the competence to the EC Council.
It is obvious that in concluding such legally incompatible ASEAN agreements as listed-above, the Secretary General of ASEAN and the member states do not intend to perceive ASEAN a supranational model, which can bind the members. It is highly presumed that such practices could happen due to a lack of legal awareness with regard to the meaning of ASEAN as a distinct personality and be exacerbated by the spirit of “ASEAN Way”, which tends to sacrifice the legal premises for political consensus and ASEAN conveniences.
(ii)
The problem of Representation
The problem of representation is a subject of debate under the Law of Treaties. The question arises whether a subject of international law may act on behalf of other subjects to conclude a treaty for the latter. The question appears to be closely related, albeit distinguishable, to the problem of the status of member states vis a vis treaties concluded by their organization in a way that the organization may be construed as acting on behalf of its members.
This question of representation had been discussed by the ILC in drafting the Vienna Convention on the Law of Treaties of 1969. The Commission finally left aside the question and considered it as a problem of representation rather than the Law of Treaties. The representation of one State by another State or by an international organization or, more generally, of one subject of law by another subject of law probably gives rise to complex problems of treaty law. 
The question of representation, by which one binds another states to a treaty, becomes complex and untenable in the current globalization. The question of representation is not only complex at international level but also at national/constitutional level. Democratization at national level under globalization is characterized by the increasing independent powers invested with the various organs of a state, coupled with the increasing role of individuals vis a vis their state, has affected the right of legation and posed a problem of democratic accountability of any treaty concluded by a state. The separation of powers i.e. executive, legislative, judicative has become strict so that it raises question as to whether the executive can represent legislative and judicative interest with relations to other states. Under these circumstances, treaty making power as traditionally invested with executive branch is under intensive question and states become cautious in defining and regulating the executive treaty making exercises.
Indonesia under democratization and constitutional consolidation would be encountered with constitutional difficulty with the question of representation. The sovereignty principle on “consent of state” would be at stake when representation takes place. Indonesian Constitution 1945 and the Law No. 24 Year 2000 on Treaties have not paved the way for another state or international organization to bind Indonesia to a treaty. There is no precedent under Indonesian practices where government submit to a parliament for ratification a treaty signed by another sovereign power to be binding upon Indonesia. None even imagines that it may happen in the current constitutional context.
An agreement signed by the Secretary General of ASEAN on behalf of member countries, in principle, it is not binding member countries on the basis that the requirement of consent to be bound by a treaty by Indonesia in accordance with Article 11 of Vienna Convention 1969 on the Law of Treaties and the Law of 24 Year 2000 has not been fulfilled. In this case there is no expressed consent from its individual members to be bound to the agreement. The very fact the its members are said to having authorized the Secretary General of ASEAN to do so can not be invoked as legally sufficient for  establishing consent to be bound by a treaty by the member state, as required by the Vienna Convention.
Under Indonesia law, the problem of “Full Power” for expressing the consent of the State to be bound by a treaty” arises. If an international agreement signed by the Secretary General of ASEAN and to assume that it is binding for Indonesia, it will be construed that the Secretary General has obtained a full power from Indonesia. Full power is a constitutional power and only presented to the national officials. Granting full power to an international organization is not an accepted practice according to Indonesian Law of Treaties.
Based on these principles, a country cannot ratify a legal act conducted by another subject of international law.  In this regard, for an agreement, which is signed by the Secretary General of ASEAN or an appointed official of a member country and requires ratification, the members are not in a legal position to ratify the foresaid agreement. As ratification means “to confirm the conduct of its representative who signing an agreement”, it would be peculiar if member states, through their national mechanism, ratify the conduct of the foreign officials. Further consequence is that a member state as a state party does not have the direct competent authority to conduct a legal act in relation to the agreement it self, such as invalidity; termination; suspension; amendments; and modification. Such legal acts can only and have to be conducted through and under the approval of the Secretary General as the signatory party.

ASEAN has abundant practices concerning the problematic situation. Adding to the agreements listed-above, one may look at the Memorandum of Understanding between the Governments of the Member Countries of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) and the Government of Australia on the ASEAN – Australia Economic Cooperation Program (AAECP) Phase III (Bangkok, 27th July 1994). For ASEAN signed by H.E. Surin Pitsuwan, deputy Minister of Foreign Affairs, Acting Minister of Foreign Affairs of Thailand.
On the contrary, ASEAN has also experienced a situation where member states assumed representation despite ASEAN as a distinct personality not really requiring it. In 1985 ASEAN was authorized to conclude agreements on cultural matters with UNDP on ASEAN Training Course for Drug Rehabilitation Professionals and on ASEAN Law Enforcement Training Course. In this case ASEAN is assigned to conclude those agreements but again not on its behalf but on behalf of its members. It only performs its task as coordinator and it is the members who implement the training courses. If one looks at the project documents on such ASEAN training courses, it might be agreed that, instead of its members, ASEAN per se could be a party to the agreements. It is firstly because the conclusion of those agreements are in accordance with the objectives of ASEAN as specified within Bangkok Declaration, thus, it has competence in respect of matters governed by the agreements, and secondly, ASEAN as an entity could undertake the programs as covered by the agreements without necessarily involving the personalities of its members.
c.
ASEAN Treaty Making Powers under ASEAN Charter and its Rules
As indicated in the previous part, ASEAN Charter provides specific rules on treaty making powers. It is prescribed by Article 41 (7) that the procedures for concluding such agreements shall be prescribed by the ASEAN Coordinating Council in consultation with the ASEAN Community Councils. The set of procedures is under negotiation by the High legal Experts Group, which consists of legal officials from member states. From the Law of Treaties perspective, such procedures are tantamount to the rules of the organization as referred to by the Vienna Convention of 1986.
The procedures are expected to make a clear distinction on the conclusion of agreements concluded by ASEAN as a distinct personality and those that are concluded by all ASEAN member states collectively. The critical issues that are worth exploring would be to what extent ASEAN may be entitled to conclude treaties on its own behalf. This is the problem of scope of competences to be conferred to ASEAN for it to be subject matters of treaties it concludes. There must be a clear rule and principle for ASEAN concerning the entitled subject matters, which are and not within its competences. At least there must be a component organ under ASEAN which task is to determine whether or not a subject matter could be contained in a treaty concluded by ASEAN. The rule is necessary in order to ensure that ASEAN concludes a treaty containing matters within its competences, otherwise, it requires collateral participation from its members as envisaged by so called “mixed agreements”.
It should cover the matter as required by 1986 Vienna Convention to be regulated by the rules of organization. The Convention emphasizes the determining role of the “rules of the organization” to govern the acts of organization in conclusion a treaty. The rules mean, in particular, the constituent instruments, decisions and resolutions adopted in accordance with them, and established practice of the organization. The Convention makes references to the rules of the organizations in dealing with some aspects of treaty making, which shall be provided ASEAN rules, they are among others:
1.    The use of terms in the present Convention are without prejudice to the use of those terms or to the meanings which may be given to them in the internal law of any State or in the rules of any international organization. The ASEAN Charter uses the term “agreements” instead of “treaties” and therefore should not affect the validity of the instruments under such different term.
2.    The capacity of an international organization to conclude treaties. It prescribes a regime that governing what subject matters that within and beyond the scope of ASEAN Treaty making powers. This particular issue is concerning power sharing between member states and the organization, which will determine the scope of competence of ASEAN in making treaties. Such competence is normally governed by constitutional provisions of the organizations. It appears that ASEAN Charter provides no provision on this competence and therefore an implied power might be presumed in such manner in accordance with the purposes and objectives of ASEAN.
3.    Full powers.
4.    Act of Organization to express its consent to be bound by a treaty in the form of Signature, Act of Formal Confirmation (corresponding to that of ratification by a State), Accession, Accession and Acceptance.
5.    Acceptance to Treaties providing for rights and obligations for third states or third organizations.
6.     Amendments of a provision of a treaty.
7.    Notifications with respect to invalidity, termination, withdrawal from or suspension of the operation of a treaty.
8.    The appointment of arbitrators or conciliators under dispute settlement mechanism.
As ASEAN has grown into a mature rule-based organization on the basis of its Charter and having in mind that its role become expansive at international level, it is inevitable that ASEAN as a subject of international law should be an international law abiding organization. It this regard, international legal norms governing the relations between and by international organization shall be respected. Therefore, compatibility of ASEAN rules with the international norms become necessary.
***

Literartures
1.             Seyersted, Finn, \’Applicable Law in relations between Inter?governmental Organizations and Private Parties\’, (1967) III RdC 122.
2.              Bowett, D.W, The Law of International Institutions, Stevens, 1982.
3.              Fifield, Russell H, National and Regional Interests in ASEAN, Singapore, ISEAS.
4.              Indorf, Hans. H, ASEAN: Problems and Prospects, ISEAS, 1975, p. 9.
5.              Dale, W, \’Is the Commonwealth an International Organization?\’, (1982) 31 ICLQ 451
6.             \’Report of the ILC\’ in (1967) 61 AJIL 248, p. 288.
7.              Cf. Holloway, Kaye, Modern Trends in Treaty Law, London, Stevens & Sons, 1967,
8.             Von Glahn, Gerhard, Law among Nations, New York, MacMillan, Third Ed., 1976,
9.              Sinclair, I, The Vienna Convention on the Law of Treaties, Manchester, University Press, Second Ed.
10.           Reuter, Paul, Introduction to the Law of Treaties, translated by Jose Mico and Peter Haggenmacher, London, Pinter Publisher, 1989,
11.           Elias, T.O., The Modern Law of Treaties, Leiden, A.W. Sijthoff, 1974,
12.           Report of the ILC in (1967) 61 AJIL 248,
13.           Greig, D.W., International Law, London, Butterworth, 1970,
14.           O\’Connell, D.P.O, International Law, London, Stevens, Second Ed., 1970, pp. 199‑200.
15.           Mann, F.A., \’Reflection on a Commercial Law of Nations\’, (1957) XXXIII BYIL 20,
16.          Schermers, Henry. G, International Institutional Law, Neth?erlands, Sijthoff & Noordhoff, 1980,
17.           Thammes, A.J.P, \’Decision of International Organs as a Source of International Law\’, (1958) II RdC 261,
18.           Rama‑Montaldo,  \’International Legal Personality and Implied Powers of International Organizations\’, (1970) BYIL, XLIV, 111,
19.          Simmonds, K.R., \’The Evolution of the External Relations Law of the European Economic Community\’, (1979) ICLQ 28,
20.           Reuter, Paul, International Institutions, George Allen & Unwin Ltd, London, 1958,
21.          Indorf, Hans H, Impediments to Regionalism in Southeast Asia, Singapore, ISEAS, 1984,
22.          Sukrasep, Vinita, ASEAN in International Relations, Bangkok, Institute of Security and International Studies, 1989,
23.          Okeke, Chris N, Controversial Subjects of Contemporary International Law, Rotterdam, University Press, 1974,
24.          Chesterman, Simon, Does Asean Exist? The Association Of Southeast Asian Nations as An International Legal Person, (2008) 12 SYBIL 199-211,
25.          G. Gaja, “A ‘New’ Vienna Convention on Treaties Between States and International Organizations or Between International Organizations: A Critical Commentary”, British Yearbook of International Law, vol. 58, 1987,
26.          H. Isak & G. Loibl, “United Nations Conference on the Law of Treaties Between States and International Organizations or Between International Organizations”, Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht und Völkerrecht, vol. 38, 1987,
27.          G. E. do Nascimento e Silva, “The 1986 Vienna Convention and the Treaty-Making Power of International Organizations”, German Yearbook of International Law, vol. 29, 1986,
28.          K. Zemanek, “Agreements Concluded by International Organizations and the Vienna Convention on the Law of Treaties”, University of Toledo Law Review, vol. 89, 1971, 
29.          K. Zemanek (ed.), Agreements of International Organizations and the Vienna Convention on the Law of Treaties, Vienna, Springer Verlag, 1971 (Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht, Supplementum 1).
30.          Verwey, Delano, The European Community,the European Union and the International Law of Treaties, Asser Press, 2004,
31.          Keefe, David and Schermers, Henry G, Mixed Agreements, Netherlands, 1984.

[1] PhD candidate at University of Frankfurt, Germany and currently Consul General of the Republic of Indonesia in Frankfurt. This paper is purely academic and should not necessarily reflect the official position of the Government of the Republic of Indonesia.
[2] Chesterman, Simon, Does Asean Exist? The Association Of Southeast Asian Nations as An International Legal Person, (2008) 12 SYBIL 199-211, at 199.
[3] The ICJ in the most important case on this matter, i.e. Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations Case, 1949, has affirmed that the  United Nations is a subject of international law and capable of possessing international rights and duties, and that it has capacity to maintain its rights by bringing international claim, ICJ Reports, 1949, pp.178‑179. This established view was reaffirmed in ICJ Advisory Opinion in Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt,[3]1980, which is held that: International Organizations are subjects of international law, as such, are bound by any obligations incumbent upon them under general rules of international law, under their constitutions or under international agreements to which they are parties.
[4] Schermers, Henry G,, International Institutional Law, Leiden, Stijthoff & Noordhoff, 1980, p. 277, Reuter, Paul, International Institutions, London, George Allen & Unwin Ltd, 1958, p. 21, Brownlie, I, Principles of Public International Law, Oxford, Fourth Ed., 1990, pp. 681‑682, Rama‑Montaldo, \’International Legal Personality and Implied Powers of International Organizations\’, (1970) XLIV BYIL 111, pp. 144‑145, Arangio‑Ruiz, Gaetano, \’the Concept of International Law and the Theory of International Organization\’, (1972) III RdC 419, pp. 676‑677.
[5] Draft articles on the responsibility of international organizations, Adopted by the International Law Commission at its sixty-third session, in 2011, Article 2 (a).
[6]Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat  Bali, 24 February 1976, http://www.asean.org/1265.htm.
[7] The term “treaties” in this paper will cover all formal instruments concluded by ASEAN such as agreements, MOU’s, Arrangement, Exchange of Notes, and other designations without making any distinction whether they are properly regarded as treaties for the purpose of the Vienna Convention on the Law of Treaties.
[8] United Nations Conference on The Law of Treaties Between States and International Organizations or Between International Organizations Vienna, 18 February-21 March 1986, Official Records, Volume I, at 174.
[9] United Nations Conference on The Law of Treaties Between States and International Organizations or Between International Organizations Vienna, 18 February-21 March 1986, Official Records, Volume I, at 19.
[10] Yearbook of the International Law Commission, 1964, Vol. II, at 16.
[11] Yearbook of the International Law Commission, 1977, vol. II, Part One, at 122.
[12] Verwey, Delano, The European Community, the European Union and the International Law of Treaties, Asser Press, 2004,  p. 155-208 and Keefe, David and Schermers, Henry G, Mixed Agreements, Netherlands, 1984.

Perbatasan antara Indonesia dan Negara-Negara Tetangganya: Mengapa sulit Ditetapkan?

 

 
PERBATASAN
ANTARA INDONESIA DAN NEGARA-NEGARA TETANGGANYA:
MENGAPA SULIT DITETAPKAN?
dimuat di Jurnal Diplomasi (Kementerian Luar Negeri) Vol.2.No.4 Desember Tahun 2010

Damos Dumoli Agusman
Konsul Jenderal Republik Indonesia di Frankfurt
ABSTRACT
This article discusses three major problems: (i) the complexity that Indonesia faces in its efforts to settle down its border lines, both on land and sea; (ii) The principles of international law that regulate maritime borders, particularly the United Nations Conventions on the Law of the Sea 1982; and (iii) The dynamics of Indonesia-Malaysia border issues, with particular emphasize in several regions like Kalimantan, Sebatik Island, the Malacca Strait, and the Sulawesi Sea.
Pendahuluan
Banyak masalah kompleks yang mengitari penetapan perbatasan antara Republik Indonesia dengan negara-negara tetangganya. Perlu ditekankan bahwa batas NKRI belum tuntas dan masih dalam perundingan sehingga respon terhadap berbagai insiden di wilayah yang belum ada batasnya harus bertolak dari asumsi ini. Selanjutnya diuraikan pula berbagai kompleksitas yang terdapat dalam upaya penyelesaian batas negara  dan tantangan yang dihadapi Indonesia dalam menyelesaikan masalah tersebut. Hukum laut ternyata belum menyediakan aturan yang jelas untuk menetapkan batas maritim sehinga perundingan batas maritim diiserahkan kepada kehendak para pihak yang nota bene adalah negara berdaulat. Ketiadaan pedoman jurudis ini dan ditambah lagi dengan sifatnya yang teknis mengkibatkan proses perundingan lazimnya akan berjalan alot, berlarut-larut, dan terkesan bertele-tele dan dapat dipastikan membutuhkan waktu yang cukup lama. Ini tidak hanya dialami oleh Indonesia tetapi juga berbagai negara di belahan lainnya.
Tiga bagian utama dibahas secara mendalam yaitu (i) Membahas kompleksitas masalah perbatasan Indonesia dengan negara-negara tetangga dan upaya penetapan batas wilayah, baik perairan maupun daratan; (ii) Membahas prinsip-prinsip hukum internasional tentang perbatasan maritim, khususnya Konvensi PBB tentang Hukum Laut 1982 yang terkait dengan Zona Ekonomi Eksklusif dan Landas Kontinen; dan (iii) Membahas kompleksitas perbatasan Indonesia-Malaysia, yang terkait dengan perbatasan di berbagai wilayah, antara lain di Kalimantan, Pulau Sebatik, Selat Malaka dan Laut Sulawesi.
Kesimpulan dari bahasan tersebut adalah bahwa perundingan perbatasan adalah proses yang panjang, kompleks, juridis yang membutuhkan tidak hanya kemampuan diplomasi tetapi juga keahlian teknis dan juridis.
PENDAHULUAN
            Munculnya reaksi publik Indonesia yang cenderung over-reaktif atas setiap insiden di wilayah perbatasan pada hakekatnya berakar dari asumsi yang keliru, yaitu bahwa SEOLAH-OLAH PAGAR PERBATASAN NKRI SUDAH JELAS. Karena masalah garis batas sangat kompleks, maka dapat pula dimaklumi bahwa publik awam tentu tidak bisa membedakan antara garis perbatasan yang sudah ditetapkan secara bilateral dengan garis batas yang diklaim oleh Indonesia secara unilateral. Apa yang dipersoalkan oleh publik Indonesia dewasa ini justru bersandar pada garis klaim Indonesia (yang dipahami secara keliru sebagai garis yang sudah jelas) yang sudah barang tentu tidak diakui oleh negara tetangga.
            Mengapa garis batas Indonesia belum jelas dan apa itu klaim garis batas? Dengan berlakunya Konvensi PBB tentang Hukum Laut tahun 1982 maka telah muncul berbagai jenis perairan baru. Sebelum Konvensi ini , laut hanya dibedakan dengan laut teritorial, laut bebas dan perairan pedalaman. Setelah Konvensi, muncul jenis perairan baru yaitu zona ekonomi eksklusif dan landas kontinen. Selain itu, khususnya buat Indonesia, Konvensi memberi kewenangan bagi Indonesia untuk menarik garis pangkal lurus kepulauan dimana jenis-jenis perairan tersebut diukur. Akibat dari ini semua, maka Indonesia harus memformat ulang wilayahnya yang selama ini merupakan peninggalan sistem kolonial Belanda. Garis pangkal kepulauan harus ditetapkan terlebih dahulu dan konsekuensinya adalah batas-batas perairan dengan berbagai jenis tersebut harus diukur ulang pula sesuai dengan aturan baru dari Konvensi. Berbeda dengan batas pada jaman Kolonial Belanda, munculnya rejim perairan baru ini mengakibatkan terjadi perluasan wilayah perairan Indonesia ke arah negara tetangga dan perluasan ini mengakibatkan perairan Indonesia menjadi bersentuhan dengan negara-negara tetangga tersebut. Salah satu prioritas utama bagi Indonesia adalah penetapan batas maritim dengan negara-negara tetangga. Jadi garis batas itu harus dibuat kembali berdasarkan Konvensi dan proses membuat batas-batas ini masih berlangsung.
KOMPLEKSITAS MASALAH PERBATASAN INDONESIA DENGAN NEGARA TETANGGA
            Penetapan garis batas sejak munculnya berbagai rejim hukum perairan semakin kompleks. Di berbagai wilayah termasuk di wilayah negara-negara yang sudah cukup maju pun masih terdapat banyak segmen-segmen perairan yang masih belum tuntas penetapan batasnya. Indonesia menghadapi persoalan yang lebih kompleks lagi karena untuk pertama kalinya dalam sejarah negara-negara Indonesia menerapkan garis pangkal kepulauan sebagai dasar perundingan, suatu konsepsi yang belum ada precedennya dalam sejarah perundingan batas maritim. Konfigurasi geografis Indonesia yang bersifat kepulauan dengan sistem garis pangkal lurus kepulauan menyebabkan penyelesaian batas maritim Indonesia dengan negara tetangga membutuhkan waktu yang cukup lama.
            Karena letak letak geografisnya yang demikian kompleks maka pada dasarnya batas-batas suatu negara ditetapkan berdasarkan dua kemungkinan:
1.     Jika letak geografis Indonesia tidak berhadapan atau tidak berdampingan dengan negara-negara lain maka batas terluar zona maritimnya  adalah titik terluar dari lebar maksimum yang diakui oleh Konvensi, yaitu 12 mil untuk laut teritorial (pasal 4), 24 mil untuk zona tambahan (pasal 33), 200 mil untuk ZEE dan landas kontinen (pasal 57 dan 76 ayat 1), dan dalam kondisi tertentu 350 untuk landas kontinen (pasal 76 ayat 6). Dalam hukum laut, klaim terhadap lebar maksimum ini sering disebut dengan entitlement.
2.     Jika letak geografis negara tersebut berhadapan atau berdampingan dengan nengara-negara lain dan jika jarak antara pantai negara-negara tersebut menimbulkan situasi tumpang tindih klaim maksimum atas salah satu atau semua zona maritim, maka batas terluar zona maritim tersebut harus ditetapkan melalui perjanjian perbatasan antara negara-negara terkait. Dalam  hal ini penetapan batas terluar zona maritim tunduk pada rejim delimitasi batas maritim (maritime boundaries delimitation) menurut pasal 15 (laut teritorial), pasal 74 (ZEE) dan pasal 83 (landas kontinen).
            Untuk kategori pertama yaitu pada daerah-daerah tertentu, penetapan batas maritim dapat dilakukan berdasarkan klaim maksimum (entitlement) seperti di samudra India khususnya perairan disebelah Selatan Pulau Jawa dan Sumatra, dan di samudra Pasifik khususnya disebelah Utara Pulau Irian Jaya. Persoalan Indonesia justru lebih banyak pada kategori yang kedua. Karena kedekatannya dengan negara-negara tetangga, maka penetapan batas terluar zona maritim Indonesia pada umumnya harus dilakukan melalui pernjanjian perbatasan maritim dengan  10 negara tetangga, yaitu Malaysia, Singapura, Papua Nugini, Australia, Filipina, Palau, Vietnam, Thailand, Timor Leste dan India. Batas-batas dengan negara tetangga inilah yang lebih rumit dan kompleks karena harus didasarkan pada suatu perjanjian bersama yang didahului dengan proses perundingan batas yang sangat rumit dan kompleks.
Jenis-jenis perbatasan  Indonesia dengan negara-negara tetangga mencakup perbatasan:
1.     Wilayah darat dengan Malaysia dan Papua Nugini;
2.     Laut teritorial dengan Malaysia, Singapura, Papua Nugini, Timor Leste;
3.     Landas Kontinen (fungsional)  dengan Malaysia, Australia, India, Thailand, Vietnam, Filipina, Palau, Timor Leste;
4.     Zona Ekonomi Eksklusif (fungsional) dengan Malaysia, Filipina,  Australia, India, Thailand, Vietnam, Timor Leste.
           
            Di laut Cina Selatan, Indonesia juga akan memiliki perbatasan dengan negara yang akan menjadi pemilik kepulauan Spratly. Sampai saat ini masih belum diketahui negara pemiliknya karena belum  terselesaikannya  masalah  klaim tumpang tindih antar beberapa negara terhadap kepulauan tersebut.
Description: NKRIFIN
            Konvensi PBB tentang Hukum Laut 1982 juga menetapkan zona tambahan (continuous zone) yang lebarnya tidak lebih dari 24 mil laut, namun, berbeda dengan zona-zona lainnya, tidak mengatur apakah negara-negara yang berhadapan atau berdampingan perlu membuat batas zona ini jika jaraknya kurang dari 48 mil laut. Dilihat dari kebutuhan dan praktek negara saat ini mungkin dinilai belum perlu  menetapkan batas zona tambahan ini namun tidak tertutup kemungkinan bahwa di kemudian hari kebutuhan akan kepastian status perairan ini dalam rangka penegakan hukum menjadi semakin penting sehingga penetapan batasnya menjadi mutlak.
            Sampai saat ini, Indonesia telah dan masih terus melanjutkan upaya penetapan batas maritim dan penegasan batas darat dengan negara-negara tetangga, termasuk penetapan batas-batas terluar zona maritim Indonesia berdasarkan klaim maksimal (entitlement). Mengingat bahwa Konvensi PBB tentang Hukum Laut tahun 1982 telah membedakan jenis rejim maritim dan bahkan mengembangkan rejim baru yaitu ZEE,  maka wilayah-wilayah yang perlu ditetapkan batas maritimnya semakin bertambah. Dengan berlakunya Konvensi ini maka zona-zona yang perlu ditetapkan batasnya tidak lagi mencakup zona landas kontinen dan laut teritorial tetapi juga meliputi ZEE dan, dalam hal tertentu,  batas terluar landas kontinen yang lebarnya lebih dari 200 mil.
            Khusus untuk perbatasan dengan negara-negara tetangga ini, penetapan bersama garis-garis batas tersebut masih belum tuntas dan masih dalam perundingan. Dalam praktek internasional, jika garis batas itu belum ditetapkan maka masing-masing negara pada umumnya akan menetapkan klaim unilateral sebagai basis untuk perundingan. Klaim unilateral ini kemudian akan diimbangi juga dengan klaim unilateral negara tetangganya sehingga terjadilah apa yang disebut dengan tumpang tindih klaim. Insiden-insiden yang terjadi dengan negara tetangga pada umumnya adalah pada wilayah dimana garis batas itu belum ditetapkan atau pada wilayah tumpang tindih klaim.
            Dalam rangka penetapan batas-batas wilayahnya, Indonesia telah menyelesaikan titik-titik garis pangkalnya yang dituangkan melalui PP No. 38 Tahun 2002. Sesuai dengan Konvensi Hukum Laut 1982, garis pangkal ini merupakan dasar bagi penetapan garis perbatasan dengan negara-negara tetangga.
            Batas-batas dimana saja yang sudah ditetapkan? Batas-batas darat antara Indonesia dengan Malaysia dan Papua Nugini secara formal telah ditetapkan dalam perjanjian-perjanjian  perbatasan yang pada waktu itu dibuat oleh Hindia Belanda namun karena penetapannya masih menggunakan metodologi tradisional maka garis-garis batas tersebut perlu lebih ditegaskan dalam format dan koordinat yang lebih jelas dan sesuai dengan standar internasional tentang perbatasan.
            Sedangkan batas-batas maritim, karena harus diformat ulang, pada umumnya belum ada dengan satu negara pun yang tuntas. Semuanya masih dalam perundingan. Mengapa begitu lambat menetapkan pagar maritim ini? Seperti lazimnya dalam setiap proses perundingan penetapan perbatasan antara negara, faktor-faktor yang mempengaruhi  upaya menetapkan batas-batas wilayah Indonesia dengan negara-negara tetangga,  antara lain dapat berupa faktor politis, politis-juridis, ekonomis, atau semata-mata faktor teknis perundingan. Faktor politis misalnya pernah sarat mewarnai penetapan batas maritim antara Australia dan Indonesia karena keterkaitan issue Timor Timur didalamnya. Faktor ekonomis mungkin sangat mempengaruhi perundingan batas maritim antara Indonesia dengan Vietnam di Laut Natuna dan baru dapat diselesaikan setelah 30 tahun (1973-2003). Faktor politis-juridis dan sekaligus ekonomis sangat mewarnai proses penetapan batas maritim di Laut Sulawesi dengan Malaysia pasca kasus Pulau Sipadan dan Ligitan. Faktor lain seperti “self-interest” negara tetangga misalnya sangat mendominasi perundingan batas ZEE di Selat Malaka dan Laut Cina Selatan.
            Di wilayah/perairan lain, proses penetapannya secara umum hanya dipengaruhi oleh faktor teknis perundingan, antara lain, masalah prioritas negara-negara terkait tentang perlunya segera dilakukan penetapan batas maritim, atau jadwal dan modus perundingan yang masih perlu ditetapkan. Tertundanya penetapan batas maritim Indonesia dengan Palau, misalnya, lebih banyak disebabkan karena kesulitan komunikasi diplomatik kedua negara karena masing-masing tidak memiliki hubungan diplomatik. Perundingan ini akhirnya baru dapat dimulai setelah pembukaan hubungan diplomatik kedua negara tahun 2007 .
            Penetapan batas maritim dengan Timor Leste juga akan dipengaruhi oleh berbagai faktor yang lebih kompleks yang akan mencakup saling keterkaitan antara penetapan batas bilateral dengan penetapan “trijunction points” antara Indonesia-Australia-Timor Leste. Selain itu, rumitnya konfigurasi geografis di sebelah utara Pulau Timor antara lain dengan faktor lokasi Okusi yang terpisah dari Timor Leste sedikit banyak akan memberikan kendala tertentu dalam penetapan batas maritim di wilayah tersebut.
            Adanya kompleksitas permasalahan ini sayangnya tidak didukung oleh pemahaman publik tentang masalah perbatasan maritim. Akibatnya, pengambilan kebijakan politik cenderung mengarah pada desakan agar batas negara cepat-cepat dituntaskan tanpa menghiraukan bahwa aspek teknisnya cukup rumit.
PRINSIP-PRINSIP HUKUM INTERNASIONAL TENTANG PERBATASAN MARITIM
                                                                                                                                                           
            Penyebab lain sehingga perundingan perbatasan demikian rumit dan kompleks adalah karena hukum internasional tentang perbatasan maritim masih belum menyediakan pedoman apalagi solusi yang efektif sehingga penyelesaiannya lebih banyak disandarkan pada diskresi negara-negara terkait yang note beneadalah berdaulat.
            Berbeda dengan batas-batas darat yang pada umumya telah lebih dahulu terselesaikan di antara negara-negara, maka batas-batas maritim merupakan suatu lembaga hukum internasional yang relatif baru. Batas-batas darat pada umumnya telah ditetapkan bersamaan dengan negara-negara tersebut memperoleh title atas teritorinya misalnya akibat menang perang, penemuan wilayah (discovery), pendudukan (occupation), prescription, dan dasar-dasar title lainnya yang diakui oleh hukum internasional pada waktu itu. Sejarah hukum internasional juga mengenal prinsip-prinsip hukum tentang bagaimana menetapkan batas darat seperti konsep thalweg atau prinsip-prinsip geografis yang dapat dijadikan sebagai batas. Namun mengingat batas-batas darat antar negara pada umumnya telah tuntas, maka hukum internasional yang mengatur tentang batas darat ini tidak banyak digunakan lagi atau bahkan dapat disimpulkan bahwa cabang hukum ini tidak berkembang lagi.
            Persoalan hukum yang masih sering timbul tentang darat yang berkaitan dengan  perbatasan sebagai akibat warisan masa lalu, khususnya di negara-negara bekas jajahan, adalah tentang klaim tumpang tindih antar negara atas suatu wilayah darat (pada umumnya pulau-pulau ) yang disebabkan oleh ketidakjelasan status pulau-pulau dimaksud atau, karena dinilai pada waktu itu tidak memiliki signifikansi, dibiarkan tidak jelas oleh negara-negara penjajah.
            Hukum tentang Perbatasan Maritim merupakan cabang hukum internasional yang relatif baru dan berkembang seiring dengan berkembangnya hukum laut setelah perang dunia II yang dimulai dengan proses kodifikasi hukum laut melalui Konvensi Jenewa 1958 dan mencapai puncaknya dengan lahirnya Konvensi PBB tentang Hukum Laut tahun 1982. Konvensi PBB tentang Hukum Laut tahun 1982 ini sebenarnya tidak banyak bahkan hampir tidak memuat  aturan substantif  tentang hukum perbatasan maritim khususnya untuk ZEE dan landas kontinen karena rumusan tentang masalah ini hanya berupa suatu paragrap pada setiap jenis zona maritim tersebut yaitu the delimitation of the exclusive economic zone/continental shelf between States with opposite of adjacent coasts shall be effected by agreement on the basis of international law, as referred to in Article 38 of the Statute of the International Court of Justice, in order to achieve an equitable solution.  Pasal ini pada dasarnya hanya bersifat prosedural yaitu mewajibkan setiap negara yang berhadapan dan berdampingan untuk membuat perjanjian batas maritim.
            Aturan delimitasi yang agak bersifat substantif terdapat pada pasal 15 khusus untuk delimitasi laut teritorial, yang menyatakan:
where the coasts of two States are opposite or adjacent to each other, neither of the two States is entitled, failing agreement between them to the contrary, to extend its territorial sea beyond the median line every point of which is equidistant from the nearest points on the baselines from which the breadth of the territorial seas of each of the two States is measured. The above provision does not apply, however, where it is necessary by reason of historic title or other special circumstances to  delimit the territorial seas of the two States in a way where is at variance therewith.
Aturan ini menekankan pada penggunaan prinsip garis tengah (median line) dalam menetapkan garis batas teritorial kecuali jika ada alasan hak historis atau keadaan lain. 
Namun demikian, Konvensi ini mendorong pesatnya perkembangan hukum tentang batas maritim di luar Konvensi  karena dengan munculnya berbagai zona maritim, khususnya dengan kriteria yang baru, maka perlu pengaturan lebih lanjut tentang delimitasinya diantara  negara yang berhadapan atau berdampingan. Akibat lahirnya zona-zona maritim ini dengan kriteria baru di satu pihak, dan tidak adanya aturan yang jelas dalam Konvensi tentang cara menetapkan batasnya di pihak lain, maka praktek negara serta jurisprudensi tentang  penetapan batas zona maritim ini semakin berkembang, dan perdebatan tentang penemuan hukum dari praktek-praktek negara dan jurisprudensi ini juga semakin marak,  yang pada akhirnya memperkaya norma hukum kebiasaan internasional.
Sampai saat ini, pembentukan hukum internasional positif tentang penetapan batas maritim antar negara dalam rangka hukum kebiasaan internasional masih berlangsung dan untuk sementara belum ada kesepakatan diantara para  pakar tentang aturan yang baku tentang hal ini. Pada saat perumusan pasal-pasal tentang delimitasi batas maritim pada Konvensi PBB tentang Hukum Laut 1982, khususnya untuk ZEE dan landas kontinen, masalah ini merupakan salah satu issue yang sangat kontroversial. Dalam pembahasannya, muncul 2 pendekatan dominan tentang masalah ini, yaitu:
1.     Kelompok yang menekankan pada prinsip equidistance/median line-special cirscumstances.
Pendekatan ini lebih suka menggunakan prinsip garis tengah sebagai prinsip umum dan akan melakukan penyesuaian pada garis tengah tsb jika terdapat situasi-situasi khusus.
2.     Kelompok yang menekankan pada prinsip equitable.
Menurut pendekatan ini, equidistanceharus dilihat sebagai salah satu metode dan bukan satu-satunya metode untuk garis batas. Prinsip hukum yang perlu ditekankan adalah equitable yaitu bahwa garis batas itu dinilai adil oleh kedua para pihak.
Karena perdebatan yang berkepanjangan maka Konvensi akhirnya memuat suatu rumusan yang sangat sederhana, yaitu …shall be effected by agreement on the basis of international law, as referred to in Article 38 of the Statute of the International Court of Justice, in order to achieve an equitable solution….
Karena rumusan tersebut sangat sederhanan maka dalam praktek timbul banyak penafsiran,  a.l.:
1.     Pasal ini sama sekali tidak mengandung aturan substantif dan hanya memberi  pedoman bahwa hasil perjanjian harus equitable. Namun demikian, Konvensi ini sama sekali tidak menyangkal eksistensi aturan hukum substantif yang harus dicari dalam hukum laut internasional di luar Konvensi yang dikembangkan dalam mekanisme pembentukan hukum internasional pada umumnya seperti praktek negara, jurisprudensi dan pendapat pakar hukum. Melalui penerapan aturan hukum inilah equitable solution dapat dicapai. Klausula on the basis of international law ditafsirkan sebagai memberi batasan bagi para pihak agar dalam menarik garis batas harus disesuaikan  dengan hukum yang berlaku.
2.     Pasal ini hanya menetapkan syarat bahwa hasilnya harus equitable tanpa harus memperhatikan bagaimana dasar-dasar atau metode dalam mencapai hasil ini. Dalam hal ini para pihak dapat menyetujui garis apa saja sepanjang hasilnya dinilai equitable oleh masing-masing pihak dan tidak perlu harus menerapkan suatu aturan hukum tertentu. Dalam hal ini eksistensi adanya suatu norma hukum tentang delimitasi sangat diragukan. Klausula on the basis of international law harus ditafsirkan bahwa agreement dimaksud harus dibuat berdasarkan hukum internasional. Ahli Hukum Laut seperti Malcolm D. Evan[1]dalam  hal ini menyatakan bahwa it is often easier to agree on the result than on the reasoning that lies behind it and strongly supported result is usually of more importance to the parties than a closely reasoned one.
            Para pakar hukum laut cenderung berpendapat bahwa karena Konvensi tidak menuntaskan masalah ini ( the international maritime boundary law  codified in the 1982 Convention on the Law of the Sea is indeterminate)  makaperdebatan tentang masalah hukum delimitasi batas maritim ini masih akan berlangsung dan tampaknya cabang hukum ini masih terus berkembang ditengah-tengah semaraknya praktek negara dalam menetapkan batas-batas zona maritim dan jurisprudensi. Namun seperti yang dikemukakan oleh pakar hukum delimitasi batas maritim, Jonathan I. Charney[2], A primary criticism of  the current of this law is its indeterminacy. International law does not require that maritime boundaries be delimited in accordance with any particular method; rather, it requires that they be delimited in accordance with equitable principles, taking into account all of the relevant circumstances of the case so as to produce an equitable result.
            Sumbangan penting lainnya dari Konvensi terhadap perkembangan hukum delimitasi batas maritim ini adalah ditetapkannya kewajiban hukum terhadap setiap negara peserta untuk menyelesaikan perbatasan maritim dengan negara tetangganya. Konvensi tidak memberi ruang kepada suatu negara untuk membiarkan masalah perbatasannya terlunta-lunta dan tidak terselesaikan (pending) tanpa alasan yang sah. Masalah delimitasi batas maritim ini termasuk dalam kategori masalah yang harus diselesaikan dalam kerangka prosedur memaksa (compulsory procedure)  dari mekanisme penyelesaian sengketa Bab XV Konvensi. Dengan prosedur ini maka suatu negara pihak Konvensi tidak dapat secara sepihak menyatakan tidak akan menyelesaikan atau menunda dengan alasan tertentu (kecuali atas kesepakatan kedua pihak)  penyelesaian  masalah perbatasannya. Jika suatu perundingan penetapan perbatasan mengalami jalan buntu maka para pihak terkait wajib menyelesaikannya melalui mekanisme penyelesaian sengketa Konvensi dimaksud. Dalam hal ini, jika suatu pihak menolak untuk menyelesaikan masalah perbatasannya secara bilateral maka pihak lain dapat meminta agar masalah ini diselesaikan melalui konsiliasi atau pihak ketiga. Diterapkannya prosedur memaksa ini oleh para perumus Konvensi tampaknya didasarkan pada penilaian bahwa terbengkalainya masalah perbatasan dapat mengundang konflik potensial antar negara yang akibatnya dapat mengancam perdamaian dan keamanan dunia.
KOMPLEKSITAS PERBATASAN INDONESIA-MALAYSIA
Perbatasan Indonesia dengan Malaysia adalah yang paling kompleks dan sangat berpotensi untuk dan bahkan sudah sering menimbulkan ketegangan antara kedua Negara. Batas kedua Negara mencakup perbatasan darat di Pulau Kalimantan/Sebatik dan perbatasan zona maritim di Selat Malaka, Laut Karimata, dan Laut Sulawesi.
Perbatasan Darat Indonesia dengan Malaysia di Kalimantan dan Pulau Sebatik.
            Perbatasan antara Indonesia dengan Malaysia dikawasan ini secara umum ditetapkan berdasarkan Perjanjian Belanda ‑ Inggris Tahun 1891. Dibuatnya perjanjian ini dilatarbelakangi oleh pertikaian antara Belanda dan Inggris pada waktu itu dalam merebut pengaruh kekuasaan kolonial di Pulau Kalimantan. Itulah sebabnya, berbeda dengan perjanjian-perjanjian batas teritorial kolonial pada waktu itu yang umumnya menggunakan indikasi geografis yang tidak tegas seperti sungai, gunung dan karakteristik geografis lainnya, Perjanjian 1891 pada umumnya secara tegas menggunakan parameter koordinat geografis disamping menggunakan batas-batas alamiah.
            Sekalipun sudah menggunakan metode koordinat geografis, posisi yang tepat batas-batas wilayah di lapangan tetap sangat sulit ditentukan karena situasi geografis yang sangat sulit dan tidak mungkin untuk dilakukannya suatu penetapan di lapangan.  Itulah sebabnya dalam pasal V Perjanjian 1891 disebutkan bahwa posisi yang tepat garis batas wilayah akan ditentukan melalui perjanjian lanjutan.Upaya survey dan penegasa perbatasan sebagai tindak lanjut dari Perjanjian 1891 telah dilakukan oleh Belanda dan Inggris sejak tahun 1912 yang akhirnya berhasil merumuskan Perjanjian 1915 dan Perjanjian 1928 yang lebih menegaskan secara rinci batas-batas seperti yang dimaksud oleh Perjanjian 1891.
            Perjanjian-perjanjian tersebut masih belum menuntaskan batas-batas wilayah dan bahkan masih menimbulkan permasalahan dalam penafsiran a.l. karena penggunaan istilah watershed (garis sungai) sebagai faktor penentu batas-batas wilayah yang ternyata dalam praktek di lapangan menimbulkan perbedaan lokasi oleh masing-masing pihak. Oleh sebab itu, pada tahun 1973, melalui suatu Memorandum of Understanding 1972, Pemerintah Indonesia dan Malaysia membentuk suatu Joint Boundary Committee (Panitia Bersama Perbatasan) yang secara khusus bertugas untuk menegaskan perbatasan seperti yang dimaksud oleh Perjanjian-perjanjian tersebut. Panitia Bersama ini telah melakukan kegiatan survey dan pemetaan di lapangan terhadap batas-batas yang belum jelas tersebut dan telah menghasilkan semacam kesepakatan tentang lokasi tempat pilar-pilar batas.
Perbatasan Maritim Indonesia-Malaysia
            Perbatasan maritim Indonesia-Malayisa belum tuntas sampai saat ini. Perairan yang belum ditetapkan batas maritimnya berada pada semua segmen wilayah baik pada perairan Selat Malaka, Laut Natuna, maupun Laut Sulawesi. Ketegangan biasanya muncul pada segmen Selat Malaka dengan insiden Tanjung Berikat dan Laut Sulawesi dengan insiden Blok Ambalat.
Description: selat malaka1
Perbatasan RI-Malaysia di Selat Malaka adalah dalam kedudukan pantai kedua negara yang saling berhadapan. Sampai saat ini, perbatasan yang sudah dituntaskan  masih terdiri dari batas landas kontinen dan batas laut teritorial yang ditarik dari utara ke arah Selatan sampai pada titik tertentu, yaitu titik 10 untuk landas kontinen dan titik 8 untuk batas laut teritorial, pada wilayah sebelah utara Pulau Rangsang sebelum Selat Johor. 
Perbatasan landas kontinen antara Indonesia dengan Malaysia di Selat Malaka bagian utara seluruhnya telah selesai dan dituangkan dalam Perjanjian 27 Oktober 1969 yang telah diratifikasi dengan Keppres Nomor 89 Tahun 1969. Selain wilayah Selat Malaka, Perjanjian ini juga mencakup wilayah-wilayah lain yang berbatasan dengan Malaysia seperti Laut Natuna.
Untuk wilayah di Selat Malaka, garis batas ini berhenti pada titik 10 menjelang Selat Johor di sebelah utara Pulau Rangsang. Terhentinya proses penetapan batas maritim pada titik 10 disebabkan karena Indonesia pada waktu itu masih harus menunggu diselesaikannya batas laut teritorial Singapura dan Malaysia di sebelah selatan Selat Johor guna menetapkan titik trijunctionketiga negara.
Perjanjian ini masih didasarkan pada definisi Landas Kontinen yang diukur berdasarkan kedalaman menurut Konvensi Geneva 1958. Konvensi PBB tentang Hukum Laut 1982  mendefinisikan landas kontinen sebagai zona yang berada diluar laut teritorial (Pasal 76) dengan demikian secara teoritis pada wilayah sempit di Selat Malaka yang jaraknya kurang dari 24 Mil sudah tidak terdapat lagi batas landas kontinen.
            Perbatasan laut teritorial antara Indonesia dengan Malaysia di Selat Malaka, pada wilayah yang jarak kedua negara kurang dari 24 mil,  telah ditetapkan melalui  Perjanjian 17 Maret 1970 (diratifikasi dengan UU Nomor 2 Tahun 1971).  Seperti halnya garis batas landas kontinen, garis batas laut teritorial ini berhenti pada titik 8 (berhimpitan dengan titik 10 batas landas kontinen)  menjelang Selat Johor di sebelah utara Pulau Rangsang.
            Seperti halnya batas landas kontinen, terhentinya proses penetapan batas maritim pada titik 8 disebabkan karena Indonesia masih harus menunggu diselesaikannya batas laut teritorial Singapura dan Malaysia di sebelah selatan Selat Johor guna menetapkan titik trijunction ketiga negara.
            Pada tahun 1995, Malaysia dan Singapura telah menyelesaikan batas laut teritorial di Selat Johor yang pada hakekatnya merupakan penegasan terhadap Perjanjian Perbatasan 19 Oktober 1927 antara Inggris dan Sultan Johor. Dengan selesainya batas laut ini maka lanjutan perundingan penetapan batas laut teritorial antara RI-Malaysia, RI-Singapura dan titik trijunction sudah dapat dimulai dan saat ini  Indonesia sudah menjajagi untuk memulai perundingan tersebut. Kelihatannya Malaysia ingin menunggu selesainya permasalahan Pulau Batu Puteh dengan Singapura terlebih dahulu baru melanjutkannya dengan penetapan trijunctionini. Untuk itu, Indonesia dan Singapura pada tahun 2009 telah menuntaskan perbatasan bilateral batas laut wilayah pada segmen barat (Tuas – P. Nipa) ini.
            Perbatasan pada perairan Tanjung Berakit masih belum ditetapkan karena penyelesaian pada segmen ini harus menunggu tuntasnya tumpang tindih klaim antara Malaysia dengan Singapura tentang Batu Puteh yang telah diputuskan oleh Mahkamah Internasional. Pada perairan inilah timbul peristiwa Tanjung Berakit  pada bulan Agustus 2010 yang lalu.
            Perbatasan ZEE kedua negara belum ditetapkan. Penetapan zona ini tidak dibahas dalam rangka Perjanjian 1969 dan 1970 karena pada waktu itu konsep ZEE belum dikenal. Dengan diterimanya konsep ZEE dalam Konvensi PBB tentang Hukum Laut 1982, maka dalam rangka implementasinya, Indonesia perlu memulai membuat Perjanjian Batas ZEE dengan Malaysia termasuk di Selat Malaka, yang jarak kedua pantai negara lebih dari 24 mil.
Kendala Utama dalam proses Perundingan Indonesia-Malaysia
            Selain aspek politis dan kedaulatan, kendala utama dalam porses perundingan Indonesia-Malaysia adalah karena tidak diterapkannya prinsip-prinsip teknis yang termuat dalam Konvensi dalam penetapan perbatasan maritim. Kedua pihak khususnya Malaysia lebih menekankan pada proses “upaya mencari kesepakatan” tanpa harus terikat pada metodologi teknis yang sudah disediakan oleh Konvensi. Akibatnya, perundingan lebih banyak diwarnai oleh proses tawar menawar guna mencapai kesepakatan.
            Kendala utama adalah sampai saat ini Malaysia belum menggambarkan secara tegas garis pangkalnya menurut padahal Konvensi garis pangkal sangat dibutuhkan sebagai titik tolak dalam pengukuran serta proses perundingan garis batas. Namun dari peta  yang dikeluarkan oleh Pemerintah Malaysia khususnya  Peta Baru tahun 1979, telah tergambar secara tersirat posisi garis pangkal Malaysia (inferred baselines).  Disebut secara tersirat karena Malaysia sampai saat ini tidak pernah secara resmi menggambarkan garis-garis pangkalnya,  namun pada petanya tergambar klaim perbatasan/batas terluar zona maritimnya, sehingga dapat secara tersirat digambarkan garis pangkalnya. Dalam hal ini Indonesia belum memberi reaksi atas inferred  baselines tersebut mungkin karena disamping sifatnya yang tersirat, penetapan garis pangkal menurut Konvensi PBB tentang Hukum Laut 1982 harus ditetapkan dalam bentuk daftar titik‑titik koordinat geografis dan didepositkan ke Sekretaris Jenderal PBB, yang dalam hal ini belum dilakukan oleh Malaysia. Namun Indonesia secara terus menerus telah melakukan protes terhadap klaim/batas terluar yang dihasilkan dari inferred baselines Malaysia ini.
            Sayangnya penarikan inferred baselines Malaysia tersebut tampaknya tidak sesuai dengan prinsip garis pangkal yang diperkenankan oleh Konvensi Hukum Laut 1982. Hal ini dapat dimaklumi karena Peta Baru 1979 dikeluarkan sebelum lahirnya Konvensi ini. Namun sampai saat ini Peta Baru 1979 tersebut belum diperbaharui dan tampaknya tetap dipergunakan  dalam  menentukan posisinya pada perundingan penetapan batas maritim dengan Indonesia antara lain klaim Malaysia terhadap Blok Ambalat.
            Berdasarkan Konvensi,  inferred baselines Malaysia menunjukkan beberapa permasalahan di beberapa perairan, antara lain, penarikan (inferred) garis pangkal lurus antara Pulau Jarak dan Pulau Perak di Selat Malaka mencapai jarak 123 mil sehingga memperlebar perairan pedalaman selebar 59 mil.  Penarikan ini dapat dinilai bertentangan dengan kriteria geografis (misalnya  general configuration) seperti yang disyaratkan oleh pasal 7 Konvensi. Dalam hal ini pada wilayah tersebut tidak terdapat situasi yang bersifat deeply indented and cut into atau a fringe of islands along the coast in its immediate vicinity yang memberi hak negara pantai menarik garis pangkal lurus.
            Penetapan garis batas landas kontinen dalam Perjanjian tahun 1969 di perairan ini memang ditarik dari garis pangkal kepulauan RI vis a vis garis konstruksi (pangkal lurus) dari Pulau Perak ke Pulau Jarak yang saat ini diterapkan pada Peta Baru 1979 Malaysia. Dalam perundingan pada waktu itu, delegasi RI semula mempermasalahkan usulan garis pangkal  oleh Malaysia sebagai tolok ukur penetapan median lineyang ternyata ditarik dari garis yang menghubungkan pulau‑pulau terluar dan bukan dari garis air rendah daratan utama Malaysia.  Namun akhirnya delegasi RI dapat menerima garis konstruksi dimaksud sebagai suatu kompromi dan dimaksudkan hanya untuk membantu kedua delegasi dalam menentukan median line di wilayah tersebut. Dengan demikian, penarikan garis pangkal lurus itu hanya diperuntukan pada perundingan pada waktu itu dan tidak dimaksudkan untuk mengakui garis dimaksud sebagai garis pangkal lurus Malaysia, karena Malaysia pada waktu itu (dan bahkan sampai saat ini) tidak pernah menyatakan secara resmi garis pangkalnya dan garis konstruksi dimaksud bukan merupakan garis pangkal seperti yang dimaksud oleh Konvensi Jeneva 1958 tentang Hukum Laut karena pantai Malaysia tersebut tidak memenuhi kriteria deeply indented and cut into atau a fringe of islands along the coast in its immediate vicinity.
            Pada waktu perundingan tersebut, Indonesia memang sedang memperjuangkan konsep pengakuan atas wawasan nusantara dengan garis pangkal kepulauannya sehingga tidak terlalu mempersoalkan posisi Malaysia  yang menarik garis konstruksi  dalam bentuk garis pangkal lurus. Dengan berlakunya Konvensi PBB tentang Hukum Laut tahun 1982, maka penarikan garis pangkal kepulauan sudah dapat digunakan sebagai titik tolak penentuan batas wilayah (laut teritorial) RI‑Malaysia  di wilayah tersebut. Dalam hal tersebut Malaysia tidak lagi mempunyai dasar yang kuat untuk menerapkan garis konstruksi yang digunakan untuk Perjanjian 1969.
            Penarikan garis pangkal semacam ini akan mengganggu kepentingan Indonesia berkaitan dengan penetapan batas ZEE di Selat Malaka. Selain itu, saat meratifikasi Konvensi Hukum Laut 1982 pada tanggal 2 Oktober 1996, Malaysia membuat suatu deklarasi yang a.l. pada butir 7 membuat suatu penafsiran, yaitu:
i.               tentang delimitasi ZEE (pasal 74) dan landas kontinen (pasal 83), Malaysia berpendirian bahwa garis batas zona-zona tsb adalah garis tengah (median line).
ii.              tentang definisi kedua rejim itu yaitu ZEE (pasal 56) dan landas kontinen, Malaysia berpendirian  untuk wilayah yang jaraknya kurang dari 200 mil maka garis batas kedua zona itu haruslah identik (single line).
            Penafsiran ini tampaknya berupaya mereduksi arti dari ZEE dan Landas Kontinen sebagai dua rejim yang terpisah. Dalam hal ini Malaysia ingin secara unilateral “memaksakan” kehendaknya bahwa untuk kedua rejim yang berbeda ini harus menghasilkan suatu garis batas yang sama. Konsekuensi lebih lanjut dari penafsiran ini bagi perundingan ZEE di wilayah selat Malaka akan terlihat jelas yaitu bahwa posisi Malaysia akan menekankan garis landas kontinen yang sudah disetujui pada Perjanjian tahun 1969 juga dijadikan sebagai garis batas ZEE, suatu posisi yang pasti akan ditolak oleh Indonesia mengingat tidak sesuai dengan prinsip Konvensi Hukum Laut 1982.
            Pada segmen lain, penarikan (inferred) garis pangkal di Selat Johor di sebelah Selatan Tanjung Piai sangat menjorok ke selatan dan ke timur sehingga klaim Malaysia bahkan akan melewati garis pangkal Indonesia antara Pulau Nipa dengan Pulu Karimun dan mendekati wilayah perairan Singapura di sekitar Pulau Sakra.
            Penarikan garis pangkal ini mungkin akan menjadi masalah potensial dalam melanjutkan garis batas (dari titik 8) antara RI-Malaysia dan (dari titik 21) antara Singapura-Malysia guna dihubungkan ke titik trijunctiondi Selat Johor.
            Perbatasan antara Indonesia dengan Malaysia di Laut Sulawesi meliputi perbatasan teritorial (Pantai timur Pulau Sebatik dan Pulau Sipadan dan Ligitan) serta  perbatasan fungsional (batas sumber alam di landas kontinen dan zona ekonomi eksklusif), dalam kedudukan  pantai kedua negara saling berdampingan. Batas zona maritim di Laut Sulawesi ini mulai dirundingkan karena pada waktu itu masih menunggu selesainya kasus klaim tumpang tindih antara Indonesia dan Malaysia atas Pulau Sipadan dan Ligitan yang baru diselesaikan oleh Mahkamah Internasional pada tanggal 17 Desember 2002. Mahkamah memutuskan Malaysia sebagai pemegang  kepemilikian (title)  pulau Sipadan dan Ligitan berdasarkan pertimbangan bahwa kedua pulau itu telah lama di administrasikan oleh Inggris dan (selanjutnya) Malaysia, atau yang dikenal dengan prinsip efektivite. Dengan keluarnya keputusan Mahkamah ini maka kedua pulau tersebut akan menjadi titik dasar bagi Malaysia sedangkan Indonesia masih perlu mengadakan penyesuaian terhadap garis pangkalnya menyusul perkembangan baru tersebut.
            Penetapan garis pangkal dan perbatasan maritim di pantai Pulau Sebatik pasca kasus Sipadan dan Ligitan akan diwarnai oleh beberapa persoalan juridis yang pada akhirnya telah menimbulkan berbagai insiden yang dikenal dengan insiden blok Ambalat, yaitu:
i.               Adanya klaim Malaysia berdasarkan peta tahun 1979 yang menggambarkan garis batas maritim yang menjorok ke Indonesia sehingga juga mencakup karang Tekad Unarang milik Indonesia. Pada UU Prp No.4/1960, karang ini tidak menjadi titik dasar dan berada diluar garis antara titik dasar 36 (Tanjung Saima) dan  titik dasar 37 (Tanjung Arang). Karang ini tidak dijadikan titik dasar diperkirakan karena hukum laut yang berlaku pada waktu itu hanya pulau terluar saja yang dapat dijadikan titik dasar seperti yang tercermin dari pasal 1 (2) UU Prp 4/1960.
ii.              Peeta 1979 yang telah diprotes oleh Indonesia ini tampaknya menarik garis pangkal lurus dari pantai utama Sabah ke kedua pulau ini. Penarikan garis pangkal semacam ini tidak sesuai persyaratan Konvensi karena Malaysia bukan negara kepulauan dan tidak ada unsur indented dan fragmented pada konfigurasi pantai dan pulau-pulau tersebut. Akibat garis pangkal ini maka klaim garis terluar Malaysia telah mencakup sebagian blok Ambalat sebagai berada di perairan Malaysia.
KESIMPULAN
            Dari uraian teknis diatas maka dapat disimpulkan bahwa perundingan dan penetapan batas maritim bukanlah proses yang mudah melainkan kompleks dan rumit. Munculnya rejim-rejim maritim yang baru, belum berkembangnya prinsip hukum tentang perbatasan maritim, serta besarnya diskresi negara berdaulat untuk menentukan garis batas berdasarkan kesepakatan kedua belah pihak, semakin mempersulit negara untuk dengan cepat menuntaskan garis batas maritimnya. Indonesia mengalami situasi yang lebih kompleks lagi karena:
i.               konfigurasi geografisnya yang bersifat kepulauan,
ii.              sistem garis pangkal kepulauan yang masih baru dan belum pernah dipergunakan dalam sejarah perundingan perbatasan,
iii.            posisi negara tetangga yang cenderung tidak secara konsisten menggunakan prinsip-prinsip Konvensi Hukum Laut 1982,
iv.            belum berkembangnya aturan hukum tentang perbatasan sehingga perundingan ditekankan pada kehendak bebas negara pihak,
v.              pemahaman publik yang masih sederhana tentang masalah perbatasan maritim sehingga pengambilan kebijakan dan tekanan politik menjadi kurang efektif dan cenderung tidak kondusif dalam proses perundingan,
vi.            trauma kasus Sipadan dan Ligitan yang masih menghantui Indonesia sehingga agak tertutup kemungkinan menggiring penyelesaian masalah perbatasan ke pihak ketiga termasuk peradilan internasional. Hal ini mengharuskan perundingan tetap berlanjut dengan atau tanpa menghasilkan kesepakatan.
            Diplomasi perbatasan tentunya tidak hanya bermodalkan kemampuan diplomasi semata melainkan menuntut adanya keahlian teknis dan juridis. Mengandalkan kemampuan diplomasi tanpa didukung oleh pemahaman teknis dan juridis justru akan menjerumuskan juru runding ke penyelesaian yang mungkin secara politis dapat dibenarkan namun secara juridis menimbulkan ketidakadilan dan jauh dari fairness.
            Kentalnya aspek politis dalam masalah perbatasan ini mengakibatkan adanya kecenderungan untuk tetap menggunakan mekanisme penyelesaian politik dalam masalah perbatasan. Penyelesaian sengketa perbatasan ke mekanisme hukum (seperti ke Mahkamah Internasional atau arbitrasi internasional) hanya akan dilakukan jika kedua pihak merasa tidak menemukan titik temu lagi, dan itu pun jika dinilai bahwa masalah ini harus segera diselesaikan.
****
DAFTAR PUSTAKA
1. Evan, Malcolm D., Relevant Circumstances and Maririme Delimination, Oxford University Press, New York, 1989.
2. Charney, Jonathan I., International Maritime Boundaries, American Society of International Law, 2003.

[1] Malcolm D. Evan, Relevant Circumstances and Maritime Delimitiation, 1989.
[2] Jonathan I. Charney, International Maritime Boundaries, 2003

MELIRIK JERMAN SEBAGAI RECHTSSTAAT oleh Damos Agusman

ANTARA, 2 Maret 2013

Jakarta (ANTARA News )-Presiden Susilo Bambang Yudhoyono melakukan kunjungan kenegaraan ke Jerman pada tanggal 3-6 Maret 2013. Ini merupakan kunjungan kedua kalinya dalam masa periode Kabinet Bersatu jilid II setelah kunjungan pertama tahun 2009.

Sebaliknya Kanselir Jerman Angela Merkel sendiri sudah berkunjung ke Indonesia masing-masing pada tahun 2011 dan 2012. Dilihat dari besarnya frekuensi saling kunjung dalam periode yang relatif singkat ini, maka tercermin bahwa hubungan kedua negara ini memasuki tahap yang sangat intensif.

Hubungan diplomatik Indonesia Jerman sudah memasuki usia yang ke 61 dan kedekatannya diwarnai dengan pasang surut. Bagi Jerman yang merupakan negara yang terkenal dengan teknologi tingginya, maka sosok mantan Presiden BJ Habibie menjadi sangat melekat dalam sejarah panjang hubungan bilateral ini.

Setelah sempat mengalami kejenuhan pascareformasi, hubungan kedua negara menggeliat kembali dan ini ditandai dengan suatu deklarasi kedua negara di Jakarta pada 2011 (Deklarasi Jakarta) yang membuka babak baru peningkatan hubungan kedua Negara, dari sekedar bersahabat menjadi bermitra (\”from friendship to partnership\”).

Di mata orang Indonesia, Jerman dikenal sebagai negara teknologi dan untuk itulah banyak putra Indonesia yang belajar kemari. Hampir seluruhnya terkesima dan meyakini bahwa teknologi ini adalah faktor penentu bagi kemakmuran Jerman.

Keyakinan ini dapat dipahami namun tidak seluruhnya benar. Jerman tidak hanya melulu soal teknologi, Negara ini juga menawarkan model negara hukum terbaik (rechstaat) yang mungkin Indonesia bisa memetik pengalamannya.

Kalau Indonesia dan Jerman dipotret dalam suatu bingkai yang sama maka terdapat persamaan dan perbedaan yang esensial. Persamaan yang gampang terlihat adalah bahwa kedua negara ini adalah sama-sama negara terbesar dalam regionalnya. Indonesia di ASEAN dan Jerman di Uni Eropa.

Namun terdapat perbedaan yang mungkin penting bagi Indonesia untuk perjalanan kedepan dalam proses pembangunan bangsa. Pertama, ternyata di Jerman konsep rechstaat (negara hukum) lahir terlebih dahulu baru kemudian disusul dengan demokrasi. Sebaliknya bagi Indonesia, demokrasi lahir terlebih dahulu, khususnya pasca reformasi 1998, baru kemudian konsep negara hukum dicoba dibangun.

Jerman adalah arsitek negara hukum yang sangat menghormati hukum. Pada periode tertentu (periode Hitler) bahkan lebih menghormati hukum daripada menghormati demokrasi dan HAM. Masa itu mungkin dinilai sebagai fase anti demokrasi dan HAM, namun tidak anti hukum.

Di museum-museum peringatan pembantaian Jahudi, terdapat percikan sejarah yang memperlihatkan adanya kriteria resmi siapa yang dimaksud ras Jahudi dan siapa yang bukan. Kriteria ini ditetapkan dalam bentuk peraturan. Artinya, perbuatan negara untuk pemusnahan etnis ini pun tetap didasarkan pada \”hukum positif\” dan bukan semata-mata kekuasaan.

Sistem rechstaat Jerman dibangun diatas prinsip yang ketat sehingga dalam sistem hukumnya terdapat karakteristik antara lain semua norma hukum adalah produk negara serta tertuang dalam suatu perundang-undangan yang rinci, norma dibawah UUD hanya dapat dibuat jika diamanatkan oleh UUD tersebut, norma-norma sosial dapat hidup sepanjang tidak melanggar norma-norma hukum, dan norma-norma ini dilaksanakan berdasarkan prinsip legalitas.

Takut
Penegak hukum demikian takutnya terhadap hukum dan selalu diawasi oleh publik. Kita masih ingat bahwa pencederaan terhadap norma kepantasan pun mengakibatkan Presiden Wolf tahun lalu harus mengundurkan diri. Saking ketatnya penghormatan hukum ini mengakibatkan dalam kehidupan sehari-hari di Jerman tidak terbuka ruang fleksibilitas.

Niat untuk \”mengakali\” hukum tidak mungkin lahir karena aroma \”ketakutan hukum\” itu. Maka tidak heran bahwa dalam kehidupan birokratis memang terkesan lamban namun dalam kelambanan ini terdapat unsur kepastian. Kehidupan hukum di Jerman terlalu pasti sehingga menutup ruang adanya wilayah \”abu-abu\” (hal yang tidak jelas).

Perbedaan kedua, Jerman dibangun dengan bergabungnya negara-negara berdaulat (laendern) menjadi federasi. Artinya, negara-negara bagian ini telah ada terlebih dahulu sebelum lahirnya Negara Federasi Jerman. Dalam konteks ini maka Jerman mengalami proses sentralisasi.

Indonesia adalah negara kesatuan yang sedang mengalami proses desentralisasi. Jika Pemerintah Pusat Jerman memperoleh kewenangan dari negara-negara bagian, maka Pemerintah Pusat di Indonesia sedang mendistribusikan kewenangannya ke pemerintah daerah.

Proses penyempurnaan pembagian kewenangan antara pusat dan daerah di Jerman telah berlangsung berabad-abad dan masih tetap belum terbebaskan dari pergesekan. Indonesia baru membenahi 13 tahun, sehingga tidak perlu terkesima jika Jerman jauh lebih stabil perihal pembagian wewenang ini.

Namun yang patut dicatat adalah, proses penyempurnaan ini dilakukan melalui pengawalan hukum dan tidak mungkin dilakukan melalui proses politik semata. Disiplin hukum tata negara Jerman sangat berpengaruh sehingga logika politik dapat ditundukkan melalui logika hukum tata negara ini.

Perbedaan ketiga, Jerman berbatasan dengan hampir semua negara anggota Uni Eropa dan telah berabad-abad berinteraksi langsung dengan negara tetangga. Setelah melalui masa isolasi sebelum PD II akibat agresivitas Jerman terhadap negara-negara tetangga, Jerman dituntut untuk menganut sikap bersahabat dengan hukum internasional (volkerrechtsfreundlichkeit) di semua aspek.

Sikap bersahabat ini telah menaikkan citra Jerman di mata internasional. Negara tidak meragukan kepatuhan hukumnya dalam bidang perdagangan dan investasi. Indonesia memiliki geopolitik yang diwarnai dengan laut sehingga hubungan langsung dengan negara tetangga tidak seintensif seperti yang dialami Jerman.

Jadi, menjadi logis jika Indonesia sebagai negara kepulauan lebih tertarik pada hukum internasional yang memiliki nilai strategis bagi dirinya, yaitu hukum laut internasional. Kebutuhan akan bidang hukum internasional lainnya belum mengemuka.

Tidak ada yang menyangkal bahwa pilihan model rechstaat Jerman telah membawa Jerman sebagai negara maju. Kecanggihan teknologi saja tidak mungkin menyejahterakan Jerman tanpa dikawal oleh rechtstaat-nya.

Untuk itu, mempelajari kecanggihan teknologi Jerman tanpa melirik rechstaat-nya tidak akan menguak rahasia kesuksesan Jerman di segala bidang. Namun perlu pula diingat, bahwa Jerman menjadi seperti ini setelah melalui proses berabad-abad, termasuk proses jatuh bangunnya sebagai suatu bangsa.

Membandingkan dengan Indonesia yang masih seumur jagung membangun negara hukum tentu tidak tepat. Namun yang pasti, Indonesia sudah memilih model negara hukum ini sejak kemerdekaannya.

Terakhir, Kedua negara memiliki motto yang mirip, yaitu Bhinneka Tunggal Ika dan Einheit in Vielfalt, namun beda dalam susunan kata. Indonesia menyebut `berbeda-beda tapi tetap satu� sedang Jerman menyebut \”bersatu dalam perbedaan\”.

Dalam tataran praktis, perbedaan ini tampak nyata. Indonesia membentuk suatu kesatuan dari unsur-unsur yang berbeda, sedang Jerman mengintegrasikan elemen asing ke dalam Jerman.

Indonesia relatif lebih berhasil di bidang pluralisme ini. Persoalan integrasi sudah tuntas dan final di Indonesia, sedangkan di Jerman \”integrasi telah dianggap gagal\”, ini dilontarkan sendiri oleh Kanselir atau PM Merkel tahun 2011.

Di Jerman, warganya harus didorong untuk (hanya) berbahasa Jerman, sedangkan di Indonesia, mampu berbahasa Indonesia dan bahasa daerahnya justru semakin menjadikan dirinya Indonesia. Di tengah kemapanan Jerman ini, Indonesia juga bisa menawarkan sesuatu, yaitu keberhasilan integrasi bangsanya.

*) Penulis adalah Konsul Jenderal RI di Frankfurt. Artikel ini murni pandangan akademis penulis.

(E007/A011)

Editor: Aditia Maruli
COPYRIGHT © 2013

Menyigi Politik Hukum Perjanjian Internasional Indonesia

by

Hukum Perjanjian Internasional

Judul Buku :   Hukum Perjanjian Internasional : Kajian Teori dan Praktik Indonesia
Penulis      :  Damos Dumoli Agusman
Penerbit     : Refika Aditama
Tahun         : 2010

Di sela keringnya wacana dan penerbitan buku soal hukum internasional di Indonesia, buku karangan Damos Dumoli Agusman ini patut diberikan apresiasi. Buku tersebut patut mendapat perhatian dikarenakan selain mengangkat permasalahan klasik hubungan antara hukum internasional dengan hukum nasional juga menawarkan suatu solusi yang tentu saja masih bisa diperdebatkan.
Relasi antara hukum internasional dengan hukum nasional memang belum diatur dengan jelas meskipun telah ada UU No. 24 tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional. Hal ini erat kaitanya dengan tidak tegasnya politik hukum yang dianut oleh Indonesia. Ada dua teori besar yang dikenal untuk mengatur hubungan antara hukum internasional dengan hukum nasional, yaitu; monisme dan dualisme.
Teori monisme menempatkan hukum internasional dan hukum nasional sebagai bagian dari satu kesatuan sistem hukum. Hukum internasional berlaku dalam lingkup hukum nasional tanpa harus melalui proses transformasi melainkan inkorporasi sehingga tidak dibutuhkan legislasi nasional yang sama untuk memberlakukan hukum internasional dalam hukum nasional. Karena merupakan kesatuan sistem hukum maka terdapat kemungkinan adanya konflik antara hukum internasional dengan hukum nasional. Dengan demikian ada dua percabangan dari teori ini; lebih mengutamakan hukum internasional dibandingkan hukum nasional (primat hukum internasional) atau sebaliknya (primat hukum nasional) (hlm.97)
Teori dualisme menempatkan hukum internasional sebagai sistem yang terpisah dari hukum nasional. Dalam hal ini tidak terdapat hubungan hierarki antara kedua sistem tersebut. Akibatnya, diperlukan suatu transformasi dari hukum internasional menjadi hukum nasional berdasarkan peraturan-perundang-undangan. Dengan adanya transformasi tersebut, maka kaidah hukum internasional diubah menjadi kaidah hukum nasional untuk berlaku sehingga tunduk pada dan masuk pada tata urutan perundangan nasional. Karena merupakan dua sistem yang berbeda maka tidak mungkin terjadi konflik antara keduanya (hlm.97)
Berdasarkan kedua teori tersebut, apakah politik hukum yang diambil Indonesia? Monisme? Dualisme? atau campuran? Titik penting yang diangkat dalam buku ini adalah terkait dengan posisi perjanjian internasional dalam sistem hukum Indonesia.
Politik hukum Indonesia soal posisi perjanjian internasioal dalam hukum nasional mula-mula dapat dilacak dalam Pasal 11 UUD 1945 yang berbunyi :
1)      Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain.
2)      Presiden dalam membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang harus dengan persetujuan DPR
3)      Ketentuan lebih lanjut tentang perjanjian internasional diatur dengan undang-undang.
Berdasarkan bunyi pasal di atas, maka diperlukan persetujuan DPR untuk membuat perjanjian dengan negara lain atau perjanjian internasional lainnya. Definisi perjanjian internasional lain diartikan menurut penulis sebagai perjanjian antara Indonesia dengan organisasi internasional. Meskipun telah mensyaratkan perlu persetujuan DPR dalam membuat perjanjian internasional, namun pasal tersebut belum berbicara dengan jelas posisi perjanjian internasional dalam sistem hukum nasional.
Pada tataran praktek, setidaknya terdapat tiga tahap pergeseran yang signifikan soal kata “persetujuan DPR” yaitu :
1)      Periode awal kemerdekaan hingga tahun 1974, persetujuan DPR dituangkan dalam suatu produk UU, namun UU dalam kaitan ini dimaknai sebagai UU yang bersifat mengesahkan persetujuan DPR.
2)      Periode 1974-Orde Baru, sekalipun tidak konsisten, UU yang mengesahkan persetujuan DPR ini kemudian dimaknai UU dalam arti formil dan bersifat penetapan
3)      Sejak adanya UU No. 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Perundang-undangan, UU yang mengesahkan bergeser menjadi UU yang mengesahkan perjanjian itu sendiri sehingga UU ini adalah UU dalam arti materil dan bersifat mengatur. (hlm.137)
Pergeseran makna “persetujuan DPR” dalam praktek tersebut terjadi karena memang belum jelas politik hukum yang diambil oleh Indonesia terkait perjanjian internasional.
UU No.24 tahun 2000 tentang Perjanjian Internasional awalnya disusun untuk mengatur secara terperinci soal posisi perjanjian internasional dalam sistem hukum Indonesia. Akan tetapi, lagi-lagi politik hukum yang diambil juga belum jelas. Ada sisi monisme dan dualisme dalam UU tersebut. Terkait soal pengesahan (ratifikasi) misalnya, Pasal 9 menyebutkan bahwa: “Pengesahan perjanjian internasional oleh Pemerintah RI dilakukan sepanjang dipersyaratkan oleh perjanjian internasional tersebut (ayat 1); Pengesahan perjanjian internasional sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dilakukan dengan undang-undang atau keputusan presiden. (ayat 2).”
Pengesahan sebagai definisi ratifikasi dalam pasal 9 tersebut mencampuradukan arti ratifikasi sebenarnya dalam hukum internasional. Padahal makna ratifikasi dapat diposisikan sebagai tindakan internal maupun eksternal suatu negara terhadap perjanjian internasional. Ratifikasi dalam hukum internasional (eksternal) diartikan sebagai tindakan konfirmasi dari suatu negara terhadap perbuatan hukum dari pejabatnya yang telah menandatangani suatu perjanjian. Dengan adanya ratifikasi maka suatu negara mulai terikat dengan suatu perjanjian internasional. Hukum internasional tidak mempersoalkan bagaimana mekanisme internal suatu negara dalam memberlakukan perjanjian internasional.
Pencampuradukan makna pengesahan (ratifikasi) eksternal dengan internal dalam Pasal 9 di atas, maka dapat dibenarkan bahwa pengesahan perjanjian internasional melalaui UU/Keppres, Jika demikian, apakah UU/Keppress ratifikasi menandakan bahwa perjanjian internasional telah mengikat Indonesia atau perlu kah dibuat UU/Keppres untuk mentransformasi perjanjian internasional Poin inilah yang coba dielaborasi dengan baik oleh Damos Dumoli Agusman dalam bukumnya.
Sebagai wacana pemikiran, Damos Dumoli Agusman mengajak pembaca untuk menguji beberapa usulan beliau yang berkaitan dengan persoalan bagaimana seharusnya politik hukum Indonesia soal perjanjian internasional diarahkan. Setidaknya ada 3 wacana yang digulirkan, yaitu :
1)      Monisme sebagai pilihan politik hukum karena mempercepat proses pembentukan hukum.
2)      Monisme akan mempercepat karena hanya menginkorporasi perjanjian internasional melalui ratifikasi sehingga tidak perlu membuat UU yang terpisah yang akan menghabikan waktu dan biaya. Jika memilih dualisme, maka akan membebani Indonesia dengan proses legislasi
3)      Alasan historis, karena M. Hatta telah menyatakan lebih mengarah ke supremasi perjanjian internasional
4)      Sistem hukum Indonesia bercermin ke eropa continental yang umumnya berkarakter monisme.
Tentu saja usulan-usulan tersebut harus diapresiasi sebagai bagian pertukaran wacana soal hukum internasional di Indonesia. Dengan adanya pelemparan wacana ini, maka diharapkan akan terlahir antitesa yang berujung pada sintesa yaitu suatu politik hukum perjanjian internasional Indonesia yang memihak kepada publik.

Apakah MK Bisa Menguji Piagam Asean?

[Antara News Senin, 25 Juli 2011]

Oleh Damos Dumoli Agusman*)

Jakarta (ANTARA News) – Sejumlah LSM mempersoalkan Piagam ASEAN yang membentuk pasar bebas sebagai bertentangan dengan UUD 1945. Mereka mengajukan gugatan ke Mahkamah Konstitusi dengan meminta judicial review terhadap UU yang meratifikasinya, yakni UU Nomor 38 Tahun 2008.

Saat Pertemuan tingkat menteri luar negeri ASEAN di Bali pekan lalu, MK mulai menggelar perkara ini dengan mendengarkan pandangan para pemohon dan pemerintah serta para saksi ahli.

Gugatan judicial review ini menggiring opini publik ke arah pertanyaan mendasar, yaitu \”Benarkah Piagam ASEAN bertentangan dengan UUD 1945\” Tanpa mengurangi arti penting pertanyaan itu, penulis justru lebih tergelitik dengan pertanyaan proseduralnya, yaitu \”Apakah MK dapat menguji perjanjian internasional terhadap UUD 194?

Dalam risalah sidang pemeriksaan pendahuluan MK terhadap perkara ini, terdapat beberapa permintaan hakim untuk dilengkapi oleh pemohon.

Di antaranya ada dua yang menarik perhatian. Pertama, permintaan agar pemohon menjelaskan bagaimana posisi perjanjian internasional yang disahkan oleh Undang-Undang. Apakah norma-normanya otomatis menjadi UU atau harus dimuat lagi dalam UU tersendiri. Hal ini tentu akan terkait dengan kewenangan MK untuk melakukan pengujian.

Kedua, agar pemohon menjelaskan apakah mungkin dilakukan pembatalan sepihak oleh Indonesia terhadap Piagam ASEAN. Pemohon meyakini bahwa UU ini dapat diuji oleh MK karena UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan jelas mengatakan UU jenis ini adalah UU dan tidak membedakannya dengan UU lainnya.

Piagam ASEAN sendiri adalah merupakan lampiran dan dengan demikian identik dengan UU ini.

UU No. 38 Tahun 2008 ini sebenarnya hanya memuat dua pasal; pasal (1) menyatakan mengesahkan Piagam ASEAN, pasal (2) tentang mulai berlakunya UU ini, sedangkan Piagam ASEAN sendiri adalah merupakan lampiran.

Persoalan mendasar dalam perkara ini sebetulnya bukanlah tentang apakah UU No. 38 Tahun 2008 yang meratifikasi Piagam ASEAN dapat menjadi objek pengujian materi oleh MK melainkan lebih ke pertanyaan apakah UU No. 38 Tahun 2008 adalah identik dengan Piagam ASEAN sebagai traktat (perjanjian internasional), atau apakah materi normatif Piagam ASEAN telah menjelma menjadi UU No. 38 Tahun 2008 (terminologi juridis yang sering dipakai adalah \”transformasi\”).

Jika secara konstitusional Piagam ASEAN telah berubah menjadi UU maka MK memiliki wewenang menguji pasal-pasal pada Piagam ASEAN dalam formatnya sebagai UU, namun jika tidak maka MK hanya menguji kedua Pasal UU tersebut.

Syarat konstitusional
UU No. 38 Tahun 2008 sebenarnya hanya merupakan syarat konstitusional seperti yang diminta oleh Pasal 11 UUD 45: \”Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan perang, damai dan membuat perjanjian dengan Negara lain\”.

Muhammad Yamin sebagai salah satu perumus UUD 1945 pernah menyatakan bahwa \”tidak diterapkan dalam Pasal 11 bentuk juridis lain daripada persetujuan DPR, sehingga persetujuan DPR itu sendiri berupa apa pun telah mencakupi syarat formil menurut Konstitusi Pasal 11 (Naskah Persiapan UUD 1945, Jilid III, 1960). Dari konstruksi ini maka UU No. 38 Tahun 2008 pada hakikatnya, dan tidak lain, adalah bentuk \”persetujuan DPR\” dan bukan Piagam ASEAN itu sendiri.

Persoalan status perjanjian internasional dalam sistem hukum nasional RI memang masih belum jelas. Kedudukannya dalam rumah hukum nasional belum diperjelas. Banyak kalangan terjebak untuk menempatkan perjanjian internasional berada dalam rumah undang-undang, dalam hal ini UU yang meratifikasinya. Artinya karena diratifikasi dengan UU maka perjanjian internasional telah berubah wujud menjadi UU.

Pandangan ini agak anomali karena mata kuliah hukum tatanegara yang dipelajari oleh seluruh pakar hukum Indonesia selalu mengajarkan bahwa perjanjian internasional (traktat) duduk bersebelahan dengan, dan tidak berada dalam, suatu UU.

Telah menjadi kesepakatan di kalangan pakar hukum tatanegara dan tidak pernah dipersoalkan sampai saat ini bahwa sumber hukum tatanegara adalah UUD, UU, traktat, dimana traktat berdiri sendiri dan terpisah dari UU.

Itulah sebabnya salah satu hakim MK, Dr. Harjono SH yang dalam bukunya (Transformasi Demokrasi, 2010) secara tepat mengatakan \”Dalam ilmu hukum, perjanjian internasional atau traktat disebut sebagai sumber hukum lain yang terpisah dari undang-undang\”.

Praktik Indonesia sementara ini yang mewadahi ratifikasi perjanjian internasioal dalam bentuk undang-undang mengesankan seolah-olah kekuatan mengikat perjanjian internasional sebagai sumber hukum didasarkan atas bentuk formal undang-undang, padahal bukan. Status perjanjian internasional yang dibuat sesuai dengan ketentuan konstitusilah yang menjadikan sumber hukum.

Senada dengan itu, mantan Ketua MA Prof. Bagir Manan membuat pernyataan yang sangat menarik yaitu `Jadi ada semacam kontradiksi keilmuan. Di satu pihak, perjanjian internasional ditempatkan sebagai sumber hukum yang berdiri sendiri, di pihak lain perjanjian internasional diberi bentuk peraturan perundang-undangan\”.

Lebih tinggi
Sejak awal abad ini, Belanda telah memutuskan bahwa traktat berkedudukan lebih tinggi dari UU termasuk UUD dengan kata lain menganut monisme primat hukum internasional. Sebelum traktat diratifikasi oleh seorang raja maka perlu mendapat persetujuan parlemen.

Persetujuan Parlemen ini dituangkan dalam bentuk UU (wet) namun digarisbawahi pula bahwa Wet ini hanya format persetujuan Parlemen dan bukan dimaksudkan sebagai wet dalam arti yang lazim. Sekalipun parlemen sudah menyetujui, tidak otomatis raja berkewajiban untuk meratifikasinya.

Praktik Belanda ini ternyata diikuti oleh para ahli hukum Indonesia seperti Prof Utrecht, pakar hukum pada awal kemerdekaan, yang menjelaskan mekanisme Pasal 11 UUD 1945 yaitu suatu perjanjian internasional harus terlebih dahulu mendapat persetujuan DPR dan dituangkan dalam suatu undang-undang persetujuan (goedkeuringswet) yang bersifat undang-undang formil saja. Kemudian, setelah mendapat persetujuan DPR, presiden melakukan pengesahan yang disebut dengan \”ratifikasi\”.

Berbeda dengan Belanda, maka Jerman menggunakan doktrin bahwa UU yang meratifikasi perjanjian memiliki fungsi ganda, yaitu sebagai format persetujuan DPR dan sekaligus sebagai mentransformasikan materi normatif perjanjian menjadi kaidah UU nasional.

Doktrin ini sangat dipengaruhi oleh ahli hukum Jerman H. Triepel pada awal abad ke-20 yang terkenal sebagai penganut dualisme dalam hubungan antara hukum internasional dengan hukum nasional.

Jika dilihat dari akar hukumnya maka seharusnya doktrin Belanda yang harus jadi pedoman bagi Indonesia. Artinya, MK hanya dapat menguji UU No. 38 Tahun 2008 namun bukan Piagam ASEAN, karena UU No. 38 Tahun 2008 hanya bentuk persetujuan DPR dan tidak dimaksudkan untuk menjadikan Piagam ASEAN sebagai UU nasional.

Dengan pemikiran ini maka wewenang MK hanya menguji 2 (dua) pasal prosedural UU ini dan tidak berwenang menguji pasal-pasal pada Piagam ASEAN. Bukti kuat bahwa UU No. 38 Tahun 2008 tidak identik dengan Piagam ASEAN adalah bahwa mulai berlakunya kedua instrumen ini berbeda.

UU No. 38 Tahun 2008 mulai berlaku pada saat diundangkan yakin tanggal 6 November 2008 sedangkan untuk pemberlakuan Piagam ASEAN ditentukan setelah dipenuhinya syarat yang ditetapkan oleh Piagam ASEAN itu sendiri yaitu 30 hari sejak diterimanya ratifikasi ke 10 negara anggota ASEAN, yakni 15 Desember 2008.

Jika MK mengabulkan gugatan pemohon, maka apakah Indonesia dapat menarik diri secara sepihak dari Piagam ASEAN ?

Jawaban pertanyaan ini tentunya terletak pada hukum internasional dan bukannya pada hukum tatanegara Indonesia karena Piagam ASEAN adalah kontrak antarnegara yang tunduk pada hukum internasional bukan pada hukum Indonesia.

Sayangnya, menurut hukum internasional (Konvensi Wina 1969 tentang Perjanjian Internasional) Indonesia tidak boleh menolak melaksanakan perjanjian yang disetujuinya dengan alasan bertentangan dengan hukum nasional. Maka dilema hukum akan muncul bagi Indonesia (sebagai negara), yaitu menghormati UUD 1945 dengan cara melanggar hukum internasional, atau menghormati hukum internasional dengan cara melanggar UUD 1945.

Namun, terdapat pula pertanyaan ketatanegaraan yang sama rumitnya, yaitu apakah pembatalan UU No. 38 Tahun 2008 serta merta akan mewajibkan presiden melakukan penarikan diri terhadap Piagam ASEAN? Atau dengan perkataan lain, apakah MK memiliki wewenang untuk meminta presiden menarik diri dari Piagam ASEAN?.

Pertanyaan ini mirip dengan ilustrasi sebagai berikut: jika seorang suami telah menikah dengan istri kedua atas dasar ijin istri pertama, dapatkan suami tersebut membatalkan perkawinan tersebut semata-mata karena istri pertama mencabut kembali ijin yang telah diberikan?

Dalam situasi inilah MK diperhadapkan dengan gugatan uji materi Piagam ASEAN. Apa pun yang menjadi keputusan MK akan menjadi sangat penting, bukan hanya bagi penggugat dan Pemerintah RI/DPR, namun juga bagi dunia akademisi hukum.
(***)

* Penulis adalah mantan Direktur Perjanjian Internasional, Kementerian Luar Negeri RI, saat ini bertugas sebagai Konsul Jenderal RI di Frankfurt. Artikel ini pandangan pribadi dan akademis penulis. 

Editor: Bambang

COPYRIGHT © 2011

Judicial Review Piagam ASEAN

SINAR HARAPAN, 09.06.2011
Penulis : Damos Dumoli Agusman*   
Diskusi tentang uji materi (judicial review) terhadap Piagam ASEAN ke Mahkamah Konstitusi di harian ini melalui artikel Achmad Suryono (Menggugat Arogansi Negara) dan Kristanto Hartadi (Menggugat Masyarakat Asean 2015) sangat menarik.

Tanpa mengurangi inti persoalan tentang konstitusionalitas Piagam ASEAN yang memang cukup penting, namun terdapat pertanyaan mendasar yang mengitarinya yang mungkin tidak kalah penting, yaitu apakah mekanisme konstitusi kita memungkinkan suatu perjanjian internasional di-judicial review?
Persoalan status hukum perjanjian internasional dalam hukum nasional RI belum jelas (Damos Agusman; Hukum Perjanjian Internasional, Teori dan Praktek Indonesia, 2010). Apakah perjanjian internasional merupakan bagian dari hukum nasional RI?
Pandangan publik selama ini selalu akan serta merta mengartikan bahwa Piagam ASEAN adalah identik dengan UU No. 38 Tahun 2008 yang meratifikasinya. Karena Piagam ASEAN adalah (telah menjadi) UU maka akan menjadi logis pula untuk berpandangan bahwa UU ini dapat di-uji materi-kan ke MK.
Tetapi apakah benar bahwa UU No 38/2008 identik dengan Piagam ASEAN itu sendiri? Perdebatan yang sebenarnya justru pada aspek prosedural ini. Bagi ahli hukum tata negara kemungkinan besar akan melihat ini identik karena memang UU No 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan UU secara implisit tidak membedakan UU dengan UU yang meratifikasi suatu perjanjian internasional.
Namun bagi pengamat hukum internasional, persoalannya agak lain. Kalangan ini cenderung melihat Piagam ASEAN sebagai produk hukum yang berdiri sendiri terlepas dari legislasi nasional yang meratifikasinya.
Menurut teori yang dikenal dalam Hukum Tata Negara RI, perjanjian internasional (traktat) sudah dikenal sebagai sumber hukum dan kedudukannya adalah berdiri sendiri dan terpisah dari UU.
Namun, seperti yang disinyalir oleh Prof. Bagir Manan (2008), dituangkannya perjanjian internasional ke dalam bentuk UU pengesahan, terlepas dari arti kedudukan UU ini, merupakan suatu “kontradiksi keilmuan”.
Sejak mulai berlakunya UUD 1945, tidak terdapat praktik bahkan wacana sekalipun untuk mengkonstruksikan perjanjian internasional ke dalam sistem perundang-undangan.
Dalam hukum dan praktik Indonesia sampai akhir Orde Baru, status perjanjian internasional tidak dipersoalkan dalam perpektif perundang-undangan karena memang belum ada ketertarikan hukum tata negara Indonesia tentang kedudukan dan status perjanjian internasional dalam sistem hukum nasional.
Tidak Menjelaskan
UU No. 24 tentang Perjanjian Internasional tidak secara tegas menjelaskan kedudukan perjanjian internasional dalam sistem perundang-undangan namun hanya menyatakan bahwa perjanjian internasional disahkan dengan undang-undang/Peraturan Presiden tanpa lebih lanjut menjelaskan apa arti dan konsekuensinya bagi perundang-undangan Indonesia.
Apakah dengan pengesahan dengan UU maka perjanjian internasional menjadi setara dengan UU merupakan pertanyaan yang masih belum terjawab sampai saat ini.
Namun ada baiknya untuk menelusuri prosedur hukum Indonesia tentang pemberlakuan suatu perjanjian internasional sampai dia mengikat Indonesia. Pasal 11 UUD 45 hanya menyebutkan “Presiden dengan persetujuan DPR menyatakan perang, damai dan membuat perjanjian dengan Negara lain”.
Muhammad Yamin sebagai salah satu perumus UUD 1945 pernah menyatakan bahwa “tidak diterapkan dalam Pasal 11 bentuk juridis lain daripada persetujuan DPR, sehingga persetujuan DPR itu sendiri berupa apapun telah mencakupi syarat formil menurut Konstitusi Pasal 11 (Naskah Persiapan UUD 1945, Jilid III, 1960)\”. Dari konstruksi ini maka UU No. 38 Tahun 2008 pada hakikatnya, dan tidak lain, adalah bentuk ”persetujuan DPR” dan bukan Piagam ASEAN itu sendiri.
Hal ini terlihat karena UU No 38/2008, sebagaimana layaknya UU yang meratifikasi lainnya, hanya memuat 2 pasal, yang pertama hanya menyebut \”mengesahkan Piagam ASEAN\”, yang kedua hanya mengatakan tanggal mulai berlakunya UU ini.
Ini semakin dibuktikan dengan prosedur berikutnya. Setelah diterbitkannya UU ini maka Menteri Luar Negeri mengeluarkan suatu dokumen formal yang disebut instrumen ratifikasi untuk disampaikan kepada Sekjen ASEAN.
Dengan diterimanya instrumen ratifikasi ini maka sejak itulah Piagam ASEAN mulai berlaku terhadap Indonesia. Tanggal berlakunya UU No 38/2008 dengan tanggal berlakunya Piagam ASEAN berbeda. Hal ini sudah memperlihatkan bahwa kedua dokumen ini tidak pernah identik. Kalau keduanya tidak identik, yang mana yang akan di-judicial review oleh MK?
Jika dua pasal pada UU No 38/2008 yang akan di-judicial review maka tidak akan ditemukan masalah konsitutionalitas. Namun jika Piagam ASEAN yang akan di-judicial review, pertanyaannya adalah dapatkah MK menguji perjanjian internasional sebagai produk hukum internasional?
Secara teoritis, persoalan ini berakar pada ketidakjelasan tentang aliran/doktrin yang dianut oleh hukum Indonesia tentang hubungan perjanjian internasional dan hukum nasional. Pada negara-negara maju, aliran ini telah dicerminkan dalam UUD yang secara tegas memuat kaidah tentang apa status perjanjian internasional dalam hukum nasionalnya.
Sistem hukum Indonesia sayangnya masih belum memberi perhatian pada permasalahan ini sehingga jangankan pada tataran konstitusi, wacana publik ke arah pembentukan politik hukum tentang persoalan ini juga belum dimulai.
Setidaknya dua faktor yang mengakibatkan politik hukum tentang status perjanjian internasional dalam hukum nasional tidak pernah berkembang. Pertama, perjanjian internasional masih merupakan kajian primadona dari para pakar hukum internasional ketimbang pakar hukum tata negara.
Sekalipun para pakar hukum tata negara Indonesia secara tegas mengakui bahwa traktat adalah salah satu sumber hukum tata negara, namun kajian tentang traktat tersebut dalam perspektif hukum tata negara masih sangat terbatas.
Di lain pihak, kajian hukum perjanjian internasional, sekalipun sudah menjadi kurikulum baku di Indonesia, masih berhenti pada aspek hukum internasional tentang perjanjian internasional dan belum memasuki wilayah hukum tata negara Indonesia.
Kedua, pada masa Orde Baru, di tengah-tengah kekuasaan eksekutif yang sangat dominan, nyaris tidak ada persoalan atau perdebatan tentang status serta perjanjian internasional di Indonesia. Kalaupun persoalan ini muncul, maka penyelesaian politik ketimbang hukum lebih diutamakan.
Dalam situasi ketiadaan dasar konstitusi yang jelas inilah MK diperhadapkan dengan gugatan uji materi Piagam ASEAN. Apa pun yang menjadi keputusan MK akan menjadi sangat penting, bukan hanya bagi penggugat dan Pemerintah RI/DPR, namum juga bagi dunia akademisi hukum.
Namun yang patut dicatat adalah jika MK memutuskan bahwa Piagam ASEAN bertentangan dengan UUD 1945, maka dilema hukum akan muncul bagi Indonesia (sebagai Negara), yaitu menghormati UUD 1945 dengan cara melanggar hukum internasional, atau menghormati hukum internasional dengan cara melanggar UUD 1945.
Sebab, menurut hukum internasional, Indonesia tidak boleh menolak melaksanakan perjanjian yang disetujuinya dengan alasan bertentangan dengan hukum nasional.
*Penulis adalah mantan Direktur Perjanjian Internasional, Kementerian Luar Negeri RI dan saat ini bertugas sebagai Konsul Jenderal RI di Frankfurt. Artikel ini murni pandangan akademis penulis.

Rancang situs seperti ini dengan WordPress.com
Mulai