Dalam amar putusannya, Tribunal The United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) menyatakan berwenang memeriksa 15 butir gugatan Filipina dengan catatan bahwa kewenangan terhadap 7 dari 15 gugatan tersebut sangat tergantung pada hasil eksaminasi pada pokok perkara. Selanjutnya Tribunal akan mengeksaminasi pokok perkara yang dijadwalkan akhir November 2015.

Tribunal yang terbentuk berdasarkan mekanisme UNCLOS ini perlu memastikan terlebih dahulu tentang adanya kewenangan ini karena Konvensi memberikan batasan-batasan tentang objek sengketa yang dapat ditangani oleh Tribunal.

Apalagi, pada saat meratifikasi Konvensi, Tiongkok telah memanfaatkan reservasi yang disediakan oleh pasal 298 Konvensi yakni tidak menginginkan sengketa-sengketa yang terkait dengan batas maritim dan aktivitas militer diselesaikan lewat mekanisme Konvensi.

Selain itu, sekalipun menolak hadir dalam persidangan, Tiongkok telah mempersoalkan kewenangan Tribunal ini lewat jalur media. Menurut Tiongkok, sengketa ini adalah soal kedaulatan atas pulau dan soal batas maritim sehingga diluar kewenangan Tribunal.

Setelah mengeksaminasi gugatan Filipina dan menelaah keberatan Tiongkok, Tribunal memastikan bahwa gugatan Filipina tidak terkait dengan sengketa kepemilikan pulau atau pun batas maritim.

Dalam putusannya Tribunal berpendapat bahwa gugatan Filipina adalah sengketa tentang penafsiran dan penerapan pasal-pasal UNCLOS oleh kedua pihak yang berkonflik.

Dalam memutuskan sengketa ini Tribunal tidak perlu menyentuh soal kepemilikan atas pulau di LTS. Selanjutnya Tribunal hanya diminta untuk mengeksaminasi tiga kluster persoalan yang tidak ada kaitannya dengan kedaulatan, yakni pertama soal sampai berapa jauh Negara pantai berhak atas zona maritime.

Dalam hal ini, apakah Tiongkok berhak atas zona maritime diluar UNCLOS (yakni yang didasarkan pada klaim historis). Kedua, soal apakah pulau atau karang di LTS berhak atas zona maritime 12 mil atau 200 mil.

Ketiga, soal apakah aktivitias Tiongkok di LTS dewasa ini seperti reklamasi karang melanggar UNCLOS khususnya yang terkait pada perlindungan lingkungan laut. Ketiga kluster gugatan ini menurut Tribunal tidak ada kaitannya dengan soal kedaulatan atas pulau atau soal batas maritim.

Ketiganya murni soal sengketa penafsiran dan penerapan pasal-pasal UNCLOS yang menjadi kewenangan Tribunal berdasarkan Anex VII Konvensi.

Sesuai dengan perkiraan publik, Tingkok serta merta menyatakan keputusan Tribunal ini batal demi hukum dan tidak memiliki kekuatan mengikat serta tidak mempengaruhi kedaulatan dan hak berdaulat Tiongkok di LTS.

Menurut Tiongkok, kedaulatan dan hak berdaulat Tiongkok di LTS adalah berdasarkan sejarah dan dijamin oleh hukum internasional dan UNCLOS.

Secara tegas Tiongkok menolak pemaksaan dalam penyelesaian persoalan kedaulatan dan hak maritim ini ini melalui pihak ketiga, serta menuduh gugatan Filipina ini sebagai bentuk provokasi politik yang motifnya bukan untuk penyelesaian konflik melainkan menggerogoti kedaulatan dan hak berdaulat Tiongkok untuk kepentingan sendiri. Reaksi lebih bernuansa retorik politik ketimbang argumentasi hukum.

Keputusan Tribunal dalam soal jurisdiksi ini telah mengklarifikasi status dokumen Declaration of Conducts (DoC) yang ditandatangani ASEAN-China tahun 2002.

Kata Tribunal, DoC bukan dokumen hukum dan tidak bersifat mengikat sehingga, karena karakter ini, tidak bisa melarang Negara pihak untuk mencari penyelesaian melalui mekanisme UNCLOS.

Dalil Tiongkok, yang selama ini mengharuskan negara yang berkonflik melakukan negosiasi langsung dan mengharamkan penyelesaian melalui pihak ketiga, menjadi gugur. Amar putusan ini mungkin bisa dijadikan referensi bagi ASEAN dalam menyikapi soal ini dalam konteks ASEAN-China.

Sekalipun Tribunal ini tidak dimaksudkan memutuskan soal akar konflik yakni soal kepemilikan pulau, namun keputusannya kelak dalam pokok perkara dapat mengklarifikasi beberapa kerancuan yang selama ini menyelimuti konflik LTS.

Pertama, Tribunal akan memutuskan apakah pulau/karang di LTS berhak atas zona maritim, yakni 12 mil laut teritorial, 200 mil ZEE/landas kontinen, atau tidak berhak sama sekali. Ini soal penafsiran terhadap pasal 121 UNCLOS yang menyebutkan bahwa karang yang tidak dapat mendukung kediaman manusia atau kehidupan ekonomi tersendiri tidak mempunyai ZEE dan landas kontinen.

Filipina bahkan mengklaim bahwa pada umumnya pulau/karang di LTS adalah elevasi surut yaitu daratan yang muncul ke permukaan pada saat air laut surut.

Menurut jurisprudensi, elevasi surut tidak berhak sama sekali atas zona maritim dan statusnya adalah sama dengan (atau tertelan dalam) laut itu sendiri. Artinya, elevasi surut ini bukan objek untuk dimiliki sebagaimana layaknya pulau. Pemiliki elevasi surut ini adalah pemilik laut diatasnya.

Jika Tribunal memutuskan bahwa fitur-fitur maritim di LTS adalah elevasi surut, maka peta konflik LTS akan berubah karena klaim para negara claimant atas apa yang selama ini dipercara sebagai pulau menjadi gugur karena yang mereka klaim ternyata bukan objek kepemilikan.

Yang tersisa adalah soal delimitasi batas maritim yang harus diukur dari daratan negara masing-masing. Jika ini keputusannya, maka AS sangat diuntungkan karena kebebasan berlayar di perairan ini, yang selama ini diklaim oleh Kapal Perang AS, semakin memeproleh dukungan hukum.

Kedua, Tribunal kelihatannya ingin menyentuh soal keabsahan 9 dotted lines yang selama ini menjadi misteri dan kontroversi. Persoalan utama adalah Tiongkok tidak pernah menjelaskan makna garis ini sehingga bakal sulit bagi Tribunal untuk menentukan absah tidaknya.

Namun, dalam putusannya Tribunal kelihatanya \”sengaja\” membuka ruang untuk menyentuh keabsahan garis ini sekalipun tanpa kejelasan makna garis ini.

Tribunal menyatakan berwenang untuk menetapkan apakah hukum internasional memberi hak bagi Negara pantai mengklaim zona maritim diluar UNCLOS. Niat Tribunal untuk menyentuh soal sensitif ini kelihatannya dipicu oleh implikasi yang lahir akibat membisunya Tiongkok soal garis ini.

Menurut Tribunal, pihaknya dapat menafsirkan sendiri posisi rancu semacam ini dan bahkan berkewajiban agar posisi rancu ini tidak membuat frustrasi para pihak untuk mencari soulusi. Tribunal menilai \”kerancuan\” makna garis ini telah membuat fustrasi para pihak sehingga kelihatannya perlu diklarifikasi sendiri oleh Tribunal.

Jika Tribunal akhirnya menyatakan garis ini tidak sah, maka lingkup klaim Tiongkok atas LTS menjadi lebih jelas dan terukur serta dapat diartikulasi berdasarkan UNCLOS. Ini akan menjadi bagian yang paling kontroversi dari keputusan Tribunal karena untuk maksud tersebut Tribunal harus menafsirkan sendiri makna garis ini dan belum tentu sama dengan makna yang dimaksud oleh Tiongkok sendiri.

Namun, Tribunal dapat saja mencari jalur lain tanpa harus mengkonstruksi makna garis putus ini, yaitu menyatakan bahwa tidak ada hak historis diluar UNCLOS.

Jika ini keputusannya, maka semua negara claimant akan berbondong-bondong mengklaim bahwa garis putus ini tidak sah. Keputusan ini tidak hanya akan menguntungkan para negara claimant lainnya melainkan juga meredakan potensi ketegangan antara Indonesia dan Tiongkok, sehubungan dengan nongolnya satu garis ini di perairan Natuna.

Namun, jika Tribunal menyatakan tidak berwenang menguji keabsahan garis ini karena \”ketidakjelasannya\”, maka soal garis ini akan kembali menjadi misteri, suatu situasi yang agak bertentangan dengan maksud dan tujuan Tribunal sebagai lembaga penyelesai sengketa.

Apa pun keputusan Tribunal nantinya dalam pokok perkara akan menjadi perhatian internasional dan berpotensi untuk mengubah peta konflik LTS. Sekalipun Tingkok akan menolak putusan ini namun tidak pula dapat disangkal bahwa keputusan ini akan menjadi soft power dalam konstelasi politik internasional.

Rusia pernah menolak keputusan Tribunal dalam perkara \”Artic Sunrise\” yang digugat oleh Belanda tahun 2013 untuk melepaskan kapal Greenpeace \”Artic Sunrise\” berbendera Belanda yang ditangkap di ZEE Rusia. Namun, pada akhirnya Rusia melepaskan kapal ini setelah bertubi-tubi mendapat kecaman internasional.

Sekalipun bukan pihak dalam perkara ini, namun sebagai Negara pihak pada UNCLOS, Indonesia berkewajiban untuk menghormati keputusan Tribunal dan menjadikannya sebagai referensi hukum dalam menyikapi persoalan-persoalan yang terkait dengan konflik LTS.

Penghormatan terhadap UNCLOS dan keputusan-keputusan yang dilahirkan oleh perangkatnya adalah kewajiban internasional Indonesia dan tidak boleh dimaknai sebagai pemihakan atas salah satu pihak yang bersengketa dalam perkara ini.

*) DR Damos Dumoli adalah pengamat dan pengajar hukum internasional. Artikel ini murni pandangan akademis penulis.

Target ini lebih cepat dari tenggat waktu yang diamanatkan oleh UU Penerbangan yaitu paling lambat tahun 2024.

Instruksi Presiden yang menekankan kesiapan teknis Indonesia merupakan reaksi yang tepat dan sangat rasional terhadap persoalan FIR, yang selama ini selalu didominasi oleh retorika kedaulatan.

Presiden telah memberi pesan ke internasional bahwa ini soal kesiapan teknis sehingga beberapa media luar negeri juga memaknai sebagai persoalan teknis sehingga jauh dari persoalan kedaulatan.

Channel News Asia misalnya memberi judul \”When were ready, well take over airspace above Riau Islands\”. Respon Menlu Singapura Shanmugam terhadap rencana ini juga tidak heboh sekalipun dia menyadari bahwa pengambilalihan ini akan berimplikasi pada status Singapura sebagai hub udara.

Dalam beberapa dasawarsa soal FIR selalu menjadi pergunjingan. Konotasinya juga tidak tanggung-tanggung dan cenderung mengekposnya sebagai soal penggerogotan kedaulatan, yaitu \”kedaulatan udara RI telah dicaplok asing\”.

Kesan dicaplok lahir semata-mata karena fakta bahwa pesawat Indonesia kalau melintasi wilayah udara di perairan kepulauan Riau dan Natuna harus meminta izin dari \”Air Traffic Control\” (ATC) Singapura.

Meminta izin ke negara asing untuk lalu lalang di tanah sendiri kesannya tidak lazim dan pasti memantik rasa sentimen nasionalisme. Akibatnya, muncul reaksi yang amat retorik seperti mari \”kita rebut kembali kedaulatan udara RI\”.

Dari kasat mata memang mekanisme ini kelihatan tidak lazim. Namun soal FIR tidak mungkin dipahami dari kasat mata karena sifatnya yang teknis. FIR adalah soal manajemen lalu lintas udara yang harus diatur dengan tujuan demi keselamatan lalu lintas udara. Dari pengertian ini saja, FIR pada hakekatnya tidak mengenal kedaulatan.

Sayangnya, persoalan teknis ini selalu diteropong dari kacamata kedaulatan sehingga lahirlah distorsi publik yang mengesankan bahwa kedaulatan Indonesia sedang terusik.

Akar masalahnya adalah adanya pembenturan antara FIR dengan kedaulatan. Keduanya menjadi dikotomi karena beberapa distorsi yang melatari pemahaman publik soal FIR dan soal kedaulatan itu sendiri.

Pertama, terdapat anggapan bahwa kontrol udara harus dilakukan oleh negara pemilik wilayah udara karena alasan klasik yaitu kedaulatan. Anggapan semacam ini tidak selalu benar dari kacamata keselamatan penerbangan.

Organisasi Penerbangan Sipil (ICAO) dengan persetujuan negara anggota telah mengkapling-kapling wilayah udara di seluruh dunia menjadi wilayah-wilayah FIR berikut menetapkan negara-negara yang mengatur lalu lintasnya.

Wilayah-wilayah FIR ini tidak selalu identik dengan wilayah negara karena kapling yang diserahkan ke suatu negara bisa juga mencakup udara internasional dan bahkan wilayah udara negara asing. Semua pembagian tugas ini diatur dan ditetapkan oleh ICAO berdasarkan pertimbangan teknis keselamatan penerbangan semata.

Di atas negara lainRegulasi ICAO sendiri sudah tegas mengatakan bahwa kontrol suatu negara terhadap lalu lintas udara di atas negara lain tidak berarti negara tersebut berdaulat di udara negara tersebut. Indonesia tidak bisa memberi makna lain.

Memang kapling FIR bertolak dari wilayah kedaulatan, namun bukan berarti bahwa negara pemilik harus menjadi pengontrol udara di atasnya. Benar bahwa setiap negara berhak mengatur wilayah udaranya namun bukan pula berarti bahwa jika negara lain yang mengaturnya maka dengan serta merta kedaulatannya hilang.

Demikianlah ICAO mengaturnya, misalnya, FIR Makasar mengontrol lalu lintas udara Timor Leste dan FIR Jakarta mengatur Christmas Island (Australia), namun kedua negara ini tidak pernah mengeluhkan bahwa kedaulatannya tergerus oleh Indonesia.

Royal Brunei pada saat melintasi negaranya harus minta izin ke Malaysia, namun tidak menjadikan Brunei Darussalam sebagai negara yang ter-zolimi kedaulatannya. Masih banyak puluhan contoh lainnya.

Singapura \”kontrol\” Riau?FIR Singapura telah mengontrol wilayah udara di kepulauan Riau dan Natuna sejak tahun 1946 dan pada waktu itu tidak membutuhkan izin Indonesia karena sebagian wilayah ini pada waktu itu adalah laut bebas.

Laut ini diklaim menjadi wilayah Indonesia sejak Deklarasi Djuanda 1957 dan baru direstui setelah Konvensi Perserikatan Bangsa-Bangsa tentang Hukum Laut (UNCLOS) 1982.

Tahun 1998 Indonesia memperlebar wilayah kedaulatannya di Perairan Natuna dengan menggeser garis-garis pangkal lurus ke arah Utara sehingga sebagian perairan yang semula laut bebas berubah menjadi perairan kepulauan Indonesia.

Namun sebelum UNCLOS 1982, Indonesia telah mendelegasikan hak pengaturan udara kepada Singapura pada tahun 1973 yang kemudian disahkan oleh ICAO.

Sejarah ini justru membuktikan bahwa Indonesia berdaulat terhadap wilayah udaranya jauh sebelum UNCLOS 1982 merestuinya.

Kedua, konsepsi kedaulatan selalu dipahami oleh publik sebagai kekuasaan tertinggi yang absolut. Ini berarti haram adanya kekuasaan lain yang membatasinya.

Tokoh legendaris hukum internasional, Mochtar Kusumaatmadja, telah mengingatkan banyaknya kalangan yang keliru memahami konsepsi kedaulatan ini.

Kata beliau: \”Sebagai bagian dari masyarakat Internasional, maka kedaulatan dibatasi oleh hukum internasional\”. Indonesia adalah anggota ICAO yang sarat dengan regulasi dan standar internasional yang mengikat termasuk pengaturan tentang kavling FIR.

Dengan dalih kedaulatan, Indonesia tidak bisa memaknai bahwa kontrol oleh Singapura di perairan Riau dan Natuna adalah penggerogotan terhadap kedaulatan Indonesia.

Timor Leste dan Australia sendiri yang dikontrol oleh FIR Indonesia tidak pernah memaknai bahwa Indonesia telah mencaplok kedaulatan mereka karena kedaulatan ini dibatasi oleh hukum internasional (ICAO).

Ketiga, persoalan kedaulatan justru sudah terselesaikan dengan mekanisme pendelegasian melalui perjanjian internasional (treaty). Artinya, Indonesia tidak secara tiba-tiba dan secara sepihak mengontrol udara Timor Leste dan Australia, karena harus ada dasar hukumnya yaitu \”treaty\”.

Tidak berhenti disini, \”treaty\” ini pun harus diverifikasi dan disahkan oleh ICAO. Dengan adanya treaty ini maka Timor Leste dan Australia telah sah memberi ijin kepada Indonesia melakukan kontrol udara ini.

Makna hukum suatu treaty terhadap kedaulatan sangat jelas. Negara berdaulat untuk menentukan apakah akan terikat atau tidak terhadap suatu treaty, namun jika negara telah memutuskan untuk terikat, maka treaty itu akan membatasi kedaulatannya (PCIJ Wimbeldon Case 1923). Dengan alasan ini maka soal kedaulatan sudah tuntas dan tidak relevan lagi.

Keempat, diserahkannya pengaturan udara kepada suatu negara adalah murni soal kesiapan teknis dan bukan soal kedaulatan.

Pertanyaan bukanlah soal apakah Indonesia berdaulat atas perairan Riau dan Natuna melainkan soal apakah Indonesia siap secara teknis mengatur lalu lalang pesawat udara yang padat di atasnya.

Mengambil alih pengaturan ruang udara atas nama kedaulatan tanpa bertanggung jawab terhadap keselamatan penerbangan di atasnya justru akan melanggar kedaulatan itu sendiri. Dengan demikian pengambilalihan ini bukan soal diplomasi melainkan soal kesiapan teknis Indonesia.

Instruksi Presiden sudah tepat sekali. Indonesia sebaiknya konsentrasi atas persiapan teknis ini tanpa harus ribut-ribut soal kedaulatan. Targetnya adalah tiga-empat tahun kedepan.

Ini bukan waktu yang singkat dan bukan pula asal siap karena ICAO akan mengaudit terlebih dahulu kesiapan teknis ini sebelum perundingan pengalihan ini dimulai. Audit ini perlu karena sekali lagi ini bukan soal kedaulatan melainkan soal kelayakan teknis dan keselamatan penerbangan.

*) Damos Agusman, pemerhati dan pengajar hukum internasional, lulusan S3 Goethe University of Frankfurt.